La union monetaria europea y la perturbaciones asymetricas - 26.05.2002

Conference given in Andorra on 9 April 2002 jointly with Promeuro presentation
     

La desaparición de monedas nacionales y el canje físico por el euro ha sido la culminación de los compromisos de Maastricht que finalmente han asumido doce de los quince miembros de la UE. La introducción del euro papel y moneda nos ha hecho ver a los individuos europeos la trascendencia de un proceso que el mundo de los negocios vivía ya desde 1 de enero 1999, cuando once países (Grecia se incorporó después) entraron en un régimen irrevocable de tipos de cambio fijos e iniciaron la utilización del euro como unidad de cuenta. A partir de entonces, muchas empresas de la zona comenzaron a facturar en euros, a contabilizar en euros y en el comercio intra-UME, a desentenderse del problema tradicional del riesgo de cambio.

Desde un punto de vista económico, la unificación monetaria sirve para eliminar el riesgo de cambio y los costes de transacción entre monedas (comisiones de cambio de todo tipo, costes de cobertura y de posiciones a futuro). No voy a extenderme aquí en este capítulo, porque esto se conoce muy bien en una plaza financiera como Andorra.

régimen de cambios fijos ...

Observése que la eliminación del riesgo de cambio también se da cuando los países deciden fijar recíprocamente sus tipos de cambio, como ocurrio bajo el régimen de Bretton Woods hasta 1971. No hace falta unificar la moneda para conseguir este objetivo. Cada país conserva su propia divisa, pero renuncia al ejercicio de la soberanía nacional en materia de tipos de cambio. La clave de la estabilidad de un régimen de cambios fijos (RCF) radica en la percepción de los mercados: si creen que las paridades fijadas van a ser duraderas, darán su confianza al RCF. Pero esto es difícil que ocurra, porque al fijar el tipo de cambio, un Estado se resigna a ejecutar la política monetaria que le dicte la necesidad de mantener ese tipo de cambio. Por ejemplo, si hay una inflación exterior, el país la importará, se elevará su indice de precios, y tendrá que subir el tipo de interés ... aunque internamente esté atravesando una fuerte recesión que reclame una bajada del tipo para reanimar la demanda. De hecho se produce la renuncia encubierta a la soberanía nacional sobre el dinero. Por eso un RCF es raramente duradero. Los países lo abandonan bajo la presión del dilema del tipo de interés. En coyunturas críticas, los principales países nunca estuvieron dispuestos a sacrificar sus políticas económicas internas al dogma de un tipo de cambio intocable. El régimen de BW perdió gradualmente su credibilidad y terminó desmoronandose cuando el Presidente Nixon desmontó lo que era pivote del sistema, la convertibilidad oro del dólar.



... y unificación monetaria

Hay aquí una lección importante. La UE ha hecho también en el curso de su historia sus propios ensayos a base de fijación de paridades entre países del área, y ninguno llegó a tener éxito. Hoy, la UME es una apuesta mucho más ambiciosa y parece lícito preguntarse si va a correr parecida suerte a la de otros proyectos multilaterales de RCF. Su éxito depende también -con mucho más motivo- de la credibilidad que sepa ganarse ante los mercados. Nos interesa comprobar si está mejor preparada que un RCF para sortear el peligro de que el activismo unilateral de alguno de sus miembros haga fracasar lo que muchos de nosotros consideramos como iniciativa trascendental para Europa.

La UME implica la renuncia, plena y formal, mediante un Tratado internacional, a un aspecto de la soberanía nacional que siempre ha formado parte de las prerrogativas del Estado, la ordenación del dinero y el valor de su moneda (junto con las relaciones internacionales y la defensa y seguridad). En un RCF, esta cesión de soberanía  está implícita en el hecho de la adhesión al sistema. Los países miembro de la UME, en cambio, han asumido un compromiso contractual y creado una institución supranacional, el BCE, a la que han
trasferido integramente y sin reserva la gestión de la política monetaria en el interior de la zona.

Pero no han transferido a ninguna instancia supranacional, en modo alguno, su política fiscal y presupuestaria.  Una "soberanía" supranacional monetaria, y "doce soberanías" nacionales para el ingreso y gasto público constituyen un planteamiento audaz. Esto eleva dramáticamente la apuesta por la UME. Como en un RCF, pueden producirse perturbaciones económicas en un país que despierten la nostalgia por la variación unilateral del tipo de cambio o del tipo de interés, o por el empleo de instrumentos fiscales o presupuestarios de modo incompatible con los principios de la UME. Sectores de la opinión pública o de los medios o de la clase política, pueden entonces buscar salidas demagógicas de la crisis y  forzar un replanteamiento de los compromisos del país dentro de la UME. Es fácil imaginar las convulsiones que sufriria el euro en los mercados cuando se percibiese que algún país significativo estuviera reconsiderando la conveniencia de continuar como miembro de la UME.


Dos observaciones.

- No debe olvidarse nunca que la UME no es el resultado de laboriosos estudios para mejorar la eficiencia económica de la UE (lo cual sin duda debe ser una consecuencia deseable), sino ante todo y sobre todo, una iniciativa política de integración intraeuropea que trabe de tal modo sociedades y economía como para que desaparezca el espectro de conflictos armados de nuestro continente. Es un experimento  exclusivamente político nacido -como tenía que ser- de una visión franco-alemana. La economía es una resultante, que se subordina a la exigencia del programa político. Esta característica  diferencia esta iniciativa de un simple RCF (que pretende generalmente imprimir fluidez al comercio internacional y suprimir la tentación de devaluaciones competitivas). De ahí el interés por examinar cuáles pueden ser, y cómo resolver, las incidencias económicas que amenazan un área como la UME.


- Creo que el mayor interés para nosotros está en analizar cuáles pueden ser las perturbaciones económicas que amenacen la pertenencia de un país a la UME, y quizá la viabilidad del proyecto. Es una forma de preguntarse, ¿cómo van los países miembro a conciliar su equilibrio macroeconómico con los compromisos que impone la moneda única?


**********************


perturbaciones asimétricas: primero, en un país    

Muchas veces se habla de la posibilidad de que algún país de la UME sufra una "perturbación asimétrica", de que factores del tipo que sean desequilibren su economía pero no afecten sensiblemente a ninguno de los demás países miembro. Instintivamente vemos el riesgo que se cierne sobre la permanencia del país a la UME, en forma de tentación a actuar por su cuenta para reanimar la economía fuera del marco de disciplina que impone la moneda única. Pero no voy a insistir en este caso. Hay mucha información disponible que indica que este supuesto es poco probable. La relación de intercambio de cada uno de nuestros países, la relación entre índices de precios de exportación y de importación, tiende a moverse en paralelo con los demás. Cuando empeora la de un país, por ejemplo, como consecuencia de un repunte en el precio de la energía importada, los datos demuestran que también empeora la de los demás. Las perturbaciones tienden a ser "simétricas". Hoy estamos viendo entre los miembros de la UME un grado de  sincronía  en la fase en el ciclo económico mucho más intenso que en el pasado. Quizá seamos muy optimistas, pero no faltan motivos para alejar el fantasma de las "perturbaciones asimétricas" sobre todo un país.

    

id    :  segundo, sobre una región

No hay que descartar, en cambio, el fantasma de alguna perturbación regional asimétrica. Que algún acontecimiento imprevisto golpee con fuerza una región dentro de un Estado. Merece la pena detenernos en analizar esta posibilidad.

Para ello vamos a hacer un análisis comparativo entre el impacto de una perturbación asimétrica sobre una región dentro de EEUU y sobre una región dentro de la UE. Por ejemplo, una nueva crisis en el transporte aéreo internacional, con visos de prolongarse en el tiempo. Tenemos dos regiones afectadas: Seattle, en Oregon, sede de Boeing y de mucha industria auxiliar de aviación, y Toulouse, sede de Airbus y también importante núcleo de industria auxiliar.

¿Cuáles serán los efectos respectivos de una masiva caída en la cartera de pedidos de una y otra firma?

1 Hay ante todo un efecto cero que sería igual en ambas regiones. Una región en declive industrial no varía los parámetros de la política monetaria, ni en EEUU, ni en Francia -si conservase este instrumento- ni en la UE. La política monetaria tiene objetivos macroeconómicos y opera sobre datos agregados.

Pero las diferencias son notables:

2 flexibilidad en los despidos. La empresa americana puede decidir 10 o 20000 despidos de la noche a la mañana. Lo ha hecho ya otras veces, y es práctica corriente en EEUU. Los gestores de Airbus tendrían que ir con mucho más tiento. Además de la crisis de mercado tendrían que afrontar un delicado problema laboral. Es seguro que el gobierno de París no permanecería al margen, y que la presión sindical sería intensísima. Habría largas negociaciones sobre el número de despidos, su secuencia temporal y el coste de cada despido.

3 movilidad laboral, salarios nominales. Es conocida la movilidad geográfica del trabajador americano. Al no haber una depresión generalizada (estamos suponiendo sólo una crisis regional), muchos de los despedidos buscarán empleo en cualquier otro rincón de EEUU, venderán su vivienda y se trasladarán allí con sus familias. Es fácil además que los salarios nominales cayesen en la región de Seattle y que esto facilitase la recolocación en la zona de muchos despedidos. No me voy a extender aquí. Ya sabemos que nada parecido ocurre dentro de cada uno de nuestros países.

4 transferencias de renta. Al producirse los despidos, entra en acción el subsidio de paro. En EEUU, este subsidio es federal, y consiste en una transferencia de fondos desde  el presupuesto federal financiada con cargo a los impuestos recaudados en las restantes regiones del país (la caída de la renta en Oregon disminuirá también la tributación del Estado al presupuesto federal). Se produce por tanto una especie de solidaridad programada con la región en crisis, a través del sistema fiscal centralizado. ¿Es posible algo semejante en la UME? La respuesta, hoy por hoy, es negativa. Las cargas sociales que impusiera el desempleo generado en torno a Airbus recaerían de plano sobre el sector público francés. Este aspecto del problema puede arrastrar consecuencias críticas, y sobre él vamos a volver en seguida.

Vamos a retener, por tanto, una primera idea, un poco inquietante : la de que debido a sus prácticas de mercado y a su propio esquema institucional, la UME parece  estar peor preparada que una UM con mercados flexibles y federalismo fiscal para hacer frente a una perturbación asimétrica regional.


**********************


UME y sus cuatro puntos de apoyo

La UME se soporta sobre cuatro puntos de apoyo fundamentales.


[ 1 ]  mercado único de bienes y servicios

Parece evidente que una moneda única tiene muchas más posibilidades de prosperar cuanto mayores sean las economías de escala de su utilización. Con libre circulación de bienes, un único sistema de precios permitirá una asignación eficiente de recursos a lo largo y ancho de un mercado de casi 300 millones de personas. Todavía no hemos llegado a un momento de aprovechamiento óptimo de esta ventaja. Quedan aún algunas barreras técnicas al comercio intra-UE, la igualación de precios es, por el momento, sólo una tendencia, y el mercado interior de servicios, por ejemplo, es ahora cuando está recibiendo un fuerte impulso por parte de la Comisión.


[ 2 ] mercado único de capitales

Aquí el progreso parece rápido, e importa que lo sea de verdad. Se da la circunstancia de que quienes más aprovechan la unificación monetaria son precisamente los emisores de títulos de países ajenos a la UME. Cualquier sociedad americana habituada a realizar anualmente tres o cuatro emisiones de bonos en el continente -en FF, DEM, FLUX- puede sacar partido hoy mismo de las economías de escala del euro efectuando una sola colocación masiva en cualquier plaza financiera de la UME. Reducirá costes de emisión, y quedará sometida a una sola regulación en lugar de a tres o cuatro. Pero esa regulación no será de la UME, sino de la plaza financiera que haya escogido. Por eso una sociedad italiana que pretenda hacer lo mismo y escoja para el lanzamiento de una gran emisión una plaza fuera de Italia se encontrará con que el mercado de capitales de la UME está fragmentado. Cada plaza financiera  le pedirá distinto prospecto de emisión en el idioma correspondiente, la someterá a distintas reglas de emisión, información y cotización, y a instancias y procedimientos de supervisión distintos. Las exigencias fiscales también serán distintas.

Es fundamental que este punto de apoyo adquiera cuanto antes la solidez necesaria. El euro servirá de poco sin un mercado único de capitales. Hoy las expectativas del mercado acerca del proceso en curso son muy positivas -existe gran confianza en que la UME va a conseguir aprobar el PASF dentro de plazo (2004-5), y va a resolver los problemas de regulación, de supervisión y de integración de sistemas de back-office y de liquidación. La cuestión institucional planteada en torno a la propuesta del Informe Lamfalussy sobre procedimiento ha quedado ya resuelta entre el Consejo, la Comisión y el Parlamento. Defraudar las expectativas generadas tendría consecuencias gravísimas para la credibilidad de la moneda única.





[ 3 ] independencia del Banco Central Europeo

Este es el punto de apoyo más firmemente asentado. El BCE tiene asignado su objetivo en el Tratado ("mantener la estabilidad de precios", art 105.1), pero es totalmente independiente en la definición y ejecución de las medidas de política monetaria que estime necesarias para alcanzar el objetivo. Se ha querido evitar la "politización" de la política monetaria, alejarla de los altibajos del ciclo político. No me voy a extender en este punto. Me limitaré a señalar que el BCE está efectivamente ejerciendo sus funciones con plena autonomía y, a mi juicio, con acierto.



[ 4 ] Coordinación de políticas económicas; Pacto de Estabilidad y Crecimiento

La política fiscal y presupuestaria continúa siendo prerrogativa de cada Estado miembro de la UME. Ya he comentado cómo medidas tributarias o de gasto público adoptadas aisladamente por un país pueden contrarrestar la eficacia de una prudente política monetaria del BCE y poner en peligro la estabilidad de la UME. Por eso el Tratado introduce principios y normas detalladas para establecer la disciplina de las políticas nacionales (Título VII, Cap. I).

1 ) ante todo, las políticas económicas (no sólo la fiscal y presupuestaria) se declaran "cuestión de interés común" y deben coordinarse en el ECOFIN. El Consejo aprueba unas "orientaciones generales" y verifica que la política seguida en cada Estado haya resultado coherente con ellas (art. 99)

2 ) la disciplina presupuestaria tiene como base la prohibición absoluta de que ningún Estado recurra a su Banco Central o al BCE para financiarse, ni trate de asegurarse alguna vía de acceso privilegiado a otras entidades financieras (arts. 101 y 102).

3 ) ni la Comunidad, ni los Estados miembro, asumirán ni responderán de los compromisos de cualquiera de ellos (art 103),

4 ) el gran principio operativo que se impone a los Estados es el de evitar "déficits públicos excesivos" (art 104). Este concepto se define en el Tratado atendiendo a dos criterios, proporción entre el déficit y el PIB (3%) y proporción entre la deuda pública y el PIB (60%). La definición es menos rígida de lo que parece. Por ejemplo, el 3%  se puede sobrepasar "excepcional y temporalmente", con tal de que la proporción se mantenga "cercana".

5 ) cabe preguntarse por la eficacia de estas reglas ante posibles deslices más o menos deliberados de los Estados miembro. El Tratado preve procedimientos bastante prolijos para emitir, en caso de que un Estado incurra en un déficit excesivo,   recomendaciones internas primero, después públicas, advertencias formales, y llegar incluso a penalizaciones económicas.

Estas reglas se concibieron originalmente en Maastricht (1991) con objeto de hacer muy dura la prueba de entrada en la UME. Existía la convicción de que con ellas en la mano la UME quedaría reducida a media docena de miembros. Con el tiempo, sea por la importancia de la materia, sea porque ya se vislumbraban otras candidaturas imparables, las reglas fueron reforzadas mediante acuerdos del Consejo (1997). El objetivo de los presupuestos debe ser un saldo próximo a cero o el superávit, y esta es, hoy en día, la ortodoxia imperante en la UME. Ya hemos visto que el Tratado está dispuesto a transigir con un déficit excesivo con tal de que sea "excepcional y temporal".  Ahora se define la excepcionalidad: circunstancia inusual, fuera de control del Estado, o grave recesión económica (caída del PIB superior al 2%). El Estado en cuestión tendrá que demostrar y valorar los hechos, y la Comisión tendrá que justificar que el presupuesto volverá pronto a la normalidad prevista en el Tratado.

Este nuevo conjunto de normas es lo que se llama Pacto de Estabilidad y Crecimiento.  Son normas estrictas para asegurar la estabilidad fiscal y presupuestaria a toda costa; que de su aplicación se siga el crecimiento económico es posible, pero no una consecuencia necesaria. Muchos economistas relativizan el principio.


este es el punto de apoyo más débil ...

No vamos a entrar ahora en más detalles (ni en la paradoja de los desequilibrios fiscales de la propia Alemania, señalados por la Comisión pero que sólo han dado lugar a la emisión de una "opinión" en el ECOFIN de febrero pasado). Interesa sin embargo subrayar que, como punto de apoyo de la UME, el PEyC puede resultar insuficiente. Depende de la voluntad política de cada país miembro año tras año para adaptar procesos nacionales de ingreso y gasto público a los principios de rigor que acabamos de repasar. Lo que el Tratado y el PEyC  pretenden es -y no es poco!- evitar que políticas fiscales y presupuestarias inconexas minen la eficacia de la política monetaria común. Con este fin es imperativo operar dentro de una disciplina estricta. Por supuesto, esta disciplina es crucial, y  no habrá UME si cada uno de los doce no cumple con la letra y el espíritu de lo que establecen los arts  98 a 104 del Tratado, más las normas del PEyC.


... ante una perturbación regional asimétrica

Pero es necesario enlazar de nuevo con nuestro problema de una pertubación regional asimétrica. Supongamos que la crisis social en torno a Toulouse se hace muy grave a consecuencia del desplome de pedidos en su industria clave, y que el gobierno francés se ve obligado a volcar recursos de todo tipo -subsidio de paro, préstamos o subvenciones a empresas afectadas, programas especiales de reempleo, obras públicas- que desequilibran el presupuesto nacional, de momento indefinidamente, mucho más allá de los límites de tolerancia del Pacto. Hay que ser sinceros y reconocer que aquí puede haber un problema. ¿Podrán las autoridades francesas argumentar la "excepcionalidad" y "temporalidad" de su déficit excesivo, a satisfacción de los demás miembros? Suponiendo que así sea,  ¿habría riesgo de que el déficit en un país importante pudiera desequilibrar la estabilidad de precios interna en la UE y por tanto, la política monetaria del BCE?

La situación pondría a prueba la viabilidad del PEyC. Es probable que se arbitrase alguna fórmula ad hoc para encubrir el conflicto, pero el conflicto podría repetirse en cualquier otro momento en cualquier otro país miembro, y causa cierta desazón tener que someter situaciones que no son inimaginables o extrañas, sino que la economía ha estudiado bien y sabe que son recurrentes, a componendas políticas ocasionales, que en la práctica dependerán del peso y fuerza relativos del país afectado y no de unas reglas del juego comunes -que no existen. No hace falta decir que la percepción por los mercados de las tensiones y discusiones internas  y de los arreglos oportunistas podría debilitar al euro y generar una grave pérdida de confianza en la UME.


************************


Hemos visto, por tanto, que para afrontar crisis localizadas los países de la UME carecen de la flexibilidad de estructuras de mercado de que hace gala el pragmatismo de la sociedad americana, y que el encuadre rígido que establece el PEyC recorta notablemente el margen de maniobra  de las políticas fiscales y presupuestarias nacionales.

La pregunta que ahora nos hacemos es, ¿cómo puede impedirse que algún Estado recurra unilateralmente al activismo fiscal y presupuestario ante una crisis regional, y por tanto, si es alguno de los principales miembros, haga peligrar el proyecto en su conjunto? Si los razonamientos anteriores son correctos, se vislumbran dos posibilidades,

1 por supuesto, la voluntad política, sea espontánea, o resulte
de la presión de los demás miembros, de no apartarse de las
únicas vías que abre el Tratado ;

2 o reformas institucionales de diferente calado.


reformas, unas deseables, otras posibles ...

v Naturalmente, si la UME se elevase a la categoría de unión política el problema dejaría de existir. Pero Europa no camina tan de prisa. De momento, ni siquiera la armonización entre los sistemas fiscales se presenta como un objetivo realista a medio plazo.

v Hay importantes reformas de los mercados, sobre todo del laboral, que flexibilizarían el proceso de ajuste en el supuesto comentado. Sin duda hay un proceso en marcha, pero  también muy lento y sin que ningún país parezca tener clara idea de hasta dónde puede llegar (el clima social europeo hace difícil pensar en que el modelo de EEUU pueda servir como objetivo).

v Más factible, desde luego, parece una aproximación tímida a la fórmula fiscal de EEUU que hemos visto en el ejemplo. La UME podría constituir una especie de "Caja de Compensación" centralizada en la Comisión, que se financiase mediante aportaciones obligatorias de cada país miembro, y que aplicase estos recursos a la colaboración con el país afectado por una crisis regional.  Se evitaría, o se haría mínimo, el riesgo de que el país quebrantase el PEyC, y el procedimiento no puede estar más acorde con la filosofía de solidaridad en que se inspira la construcción europea y que tiene su reflejo más nítido en la política regional:

Hoy, los países contribuyentes netos financian una considerable bolsa de recursos para impulsar el desarrollo de las regiones más atrasadas de Europa : España, Portugal, Grecia, el sur de Italia, se benefician ampliamente de esta corriente de solidaridad N-S.

En nuestro caso, todos los países financiarían una Caja de Compensación que acudiría en apoyo del presupuesto nacional de cualquier Estado miembro afectado por una crisis regional.

La Caja de Compensación es, por tanto, un proyecto de todos para todos, y en este medida no debiera suscitar recelos políticos. Tampoco desplazaría competencias nacionales, sino que vendría a complementar los programas de apoyo a una región en crisis. Entra dentro de las fronteras del pragmatismo que es norma de la UE.


_____________________________
            Luis Marti Espluga, Vice-presidente Honorario Banco europeo de Inversiones