Constitution : une Europe féodale ou fédérale? - 19.12.2003

Explication de l'échec du sommet de Bruxelles des 12 et 13 décembre 2003
     
L'échec de la Conférence Intergouvernementale (ICG) des 12 et 13 décembre sur les questions institutionnelles sonne le glas de la méthode intergouvernementale. Il fait suite à une série d'échec depuis près de 15 ans et démontre l'incapacité de l'Europe de s'adapter à son environnement changeant par cette approche. Pour tous les citoyens européens sans doute mais surtout pour les membres de la Convention qui ont consacré un temps précieux pendant 18 mois à s'accorder sur une proposition de Constitution, cet échec laisse le sentiment que les gouvernants nationaux les traitent comme les barons traitaient les serfs du moyen âge. La Constitution devait modifier cela et mettre enfin l'Europe sur les voies du 21ème siècle. Le Traité Constitutionnel devrait être soumis au vote populaire dans toute l'Europe pour permettre aux citoyens européens de retrouver leur pleine souveraineté.

L'Europe féodale.

Pour ceux qui trouveraient la comparaison avec les serfs exagérée, rappelons  les échecs successifs de la CIG. Rappelons aussi qu'après 50 ans de collaboration au sein de la Communauté Economique européenne, il n'a pas été possible de trouver durant la Convention un accord pour renforcer la gouvernance économique de l'Union économique et monétaire (UEM) de façon à équilibrer le pouvoir monétaire au sein de cette Union. La façon dont les Ministres de l'Economie et des Finances ont décidé entre eux de suspendre l'application du Pacte de Croissance et de Stabilité pourtant approuvé par les instances démocratiques dans chaque pays membre de l'UEM, est indicatif, surtout que cette décision fut prise malgré la bonne volonté de certains ministres (voir sous « Articles » le courrier échangé entre Promeuro et le Ministre Didier Reynders de Belgique). C'est clairement le principe même de l'approche intergouvernementale qui est en cause.  Sans gouvernance économique commune, il n'est pas possible d'élaborer une Europe sociale responsable, pourtant réclamée à corps et à cris par les citoyens. Il aura fallu 30 ans de tergiversations au Conseil pour approuver finalement une version décaféinée du statut de la société européenne. La récente directive européenne sur les Offres Publiques d'Achat (OPA) inclut une clause cruciale restée optionnelle, de façon à éviter le blocage lié à l'approche intergouvernementale et le vote à l'unanimité.

Test-Achats, l'union des consommateurs belges conclut sa revue du sommet européen de Bruxelles dans les termes suivants : « Après les dissensions de la guerre en Irak et du pacte, les sujets de friction entre les Etats Membres de l'Union n'en finissent plus de se multiplier (comme les escarmouches entre barons au moyen âge). .Si ces querelles ne menacent pas directement l'avenir de l'Union (ce qui reste encore à vérifier), elles n'en nuisent pas moins à son image internationale et ralentissent la réalisation de plusieurs projets. Les performances économiques (et donc le revenu des citoyens) devraient également s'en ressentir à terme.

Et que dire des coûts du maintien de toutes ces baronnies. Les serfs européens doivent entretenir 15 - et bientôt 25 - administrations publiques avec leurs services postaux, militaires ou des chemins de fer propres.  Les dépenses publiques dans l'Union européenne (UE) représentent 45% du PIB, dont seulement 1 à 1.27% du PIB pour les Institutions européennes alors qu'aux USA les citoyens s'en tirent avec des services publiques coûtant 33.8% de leur PIB et les Japonais 30.6% . Cette situation n'est pas seulement la conséquence de services sociaux moins généreux. Gérés en commun, non seulement ces services n'en seraient que plus efficaces, mais ils dégageraient aussi des économies d'échelle disponibles pour la recherche scientifique, une plus grande protection sociale ou des régimes de pension qui tiennent compte du vieillissement de la population.

Enfin, nos barons se pâment dans les grandes réunions internationales où ils s'adonnent à des joutes oratoires forts applaudies et appréciées de leur électorat national mais qui ont une influence internationale limitée. Dans ces conditions, pas étonnant que l'économie européenne reste inféodée à celle des USA (aujourd'hui, et de la Chine demain) et que sur la scène internationale, les citoyens sont privés de souveraineté dans le sens qu'ils n'y ont plus aucun pouvoir.

L'Europe fédérale.

Quels sont les points essentiels qu'il faut préserver dans la proposition de Constitution pour que les citoyens puissent sortir du cercle vicieux de l'approche intergouvernementale et recouvrer la pleine souveraineté à laquelle ils ont droit selon les principes démocratiques?

Actuellement, par le vote à l'unanimité au sein du Conseil, les représentants nationaux décident des domaines transférables sous l'autorité de la Commission et du budget européen. Dans leurs commentaires sur la Constitution européenne proposée par la Convention, les Ministres participant au Conseil des Ministres de l'économie et des Finances (ECOFIN) ont montré le peu d'égard qu'ils avaient pour tout contrôle démocratique. Récemment encore ces Ministres ont décidé entre eux la suspension de l'application d'un Pacte pourtant approuvé par les organes démocratiques de tous les pays membres. L'éducation dans chaque pays membre est étroitement contrôlée par des ministères locaux dont la plupart résiste farouchement à toute tentative de diffusion de programmes pan-européens. Les dirigeants nationaux, avec l'appui des média, confondent systématiquement « souveraineté » avec « souveraineté nationale ». En présentant à leur électorat les résultats des sommets européens, ils entretiennent la fausse impression d'une emprise réelle sur les grands enjeux continentaux ou mondiaux.

D'abord, le pouvoir législatif renforcé du Parlement européen et des parlements nationaux qui assurent le contrôle démocratique de l'exécutif européen. Heureusement, les tentatives de réduire ce pouvoir ont jusqu'à présent échouées.

Le deuxième point capital concerne les votes à l'unanimité. Dans le passé, ces votes se sont avérés désastreux car ils cautionnent la suprématie d'intérêts particuliers sur l'intérêt commun et celle du Conseil sur les autres institutions. En outre des exemples cités ci-dessus, on se rappellera les quotas laitiers italiens accordés pour obtenir l'appui de ce pays à l'accord sur l'harmonisation fiscale, par ailleurs fort malheureuse puisqu'elle freine la liberté de circulation des capitaux. On peut retracer les excès de la Politique Agricole Commune à ce mode de vote, chaque Ministre de l'Agriculture ne pouvant rentrer chez lui en ayant cédé à l'intérêt collectif sans essuyer le reproche de ses agriculteurs de ne pas avoir exercé son droit de veto. La Convention a réussi à réduire les domaines requérant le vote à l'unanimité de 81 à 54. Tout doit être entrepris pour éviter que cet acquis ne soit mis en question et pour essayer au contraire d'encore réduire le nombre de ces domaines.

Le troisième point fondamental est la composition de la Commission et le système de vote au sein du Conseil. L'originalité de la proposition de la Convention était d'avoir enfin conçu la relation entre ces organes sur des bases - quoique encore imparfaites - d'une vraie démocratie européenne. La Commission a eu tort d'insister sur le maintien d'un Commissaire par pays. Cela ne se justifie que si elle tient à sa légitimité propre. Mais comme organe exécutif contrôlé par le Conseil et le Parlement européen, il faut au contraire qu'elle soit et paraisse comme l'organe par excellence de la défense des intérêts collectifs européens. Un nombre réduit de Commissaires améliorerait non seulement l'efficacité de la Commission mais aussi sa crédibilité car cela réduirait l'influence des gouvernants nationaux dans leur nomination au profit de celle de son Président.

Concernant le vote au Conseil, la proposition de la Convention est tout à fait fondamentale et ne tolère pas de compromis. En effet, les gouvernements fédéraux durables connus assurent l'équilibre démocratique entre les parties fédérées par un système comprenant un organe où le vote est proportionnel à la population combiné avec un autre organe au sein duquel chaque unité fédérée a un pouvoir égal de façon à protéger les intérêts des plus petites unités, noyées dans le premier. Dans les propositions de la Convention, ce premier est le Parlement européen, le second sera un jour le Conseil européen qui, au moins de façon provisoire, continuera à exercer des pouvoirs exécutifs et législatifs. Aussi, un vote au sein du Conseil basé essentiellement sur le principe d'un vote par pays, même si partiellement rééquilibré en tenant compte de la population représentée, ouvre la porte à un système législatif bicaméral assurant un équilibre entre petits et grands pays dans le gouvernement européen futur. Or, cet équilibre est d'importance première car comme l'écrivait Alexis de Tocqueville, les gouvernants de petits pays sont plutôt concernés par le bien-être de leur population, alors que ceux des grands le sont par des dessins internationaux de plus longue haleine. Un pouvoir équilibré entre grands et petits pays est donc le gage que tous les citoyens pourraient bénéficier tant «  du beurre que des canons ». Il ne peut donc être question de garder le système de Nice après 2009, non pas parce qu'il offre à la Pologne et l'Espagne une représentation exagérée, mais bien parce qu'il prétend offrir au Conseil, et aux gouvernants nationaux qu'il regroupe, une légitimité propre par une représentation proportionnelle à la population. Il est donc essentiel que le Conseil retienne la base d'un vote par pays, qualifié ou non.

Enfin, la Convention a approuvé le projet de Constitution seulement comme une étape provisoire. Il serait étonnant que ce texte rendra d'emblée les institutions européennes plus efficaces. Il fut malgré tout élaboré à partir d'une situation antérieure particulièrement critiquable, et contient toute une série de compromis, comme par exemple le maintien de pouvoirs législatifs et exécutifs au sein du Conseil ce qui ne respecte pas le principe démocratique fondamental de la séparation des pouvoirs. Il est donc important que le projet de Constitution puisse être amélioré en fonction du développement de l'esprit collectif en Europe. Or, la Convention, propose de soumettre toute modification de la Constitution à l'unanimité du Conseil et à la ratification dans chaque Etat Membre. La Convention semble avoir négligé la conclusion que le Traité de Nice n'était pas seulement déplorable par son contenu, mais aussi par sa démonstration de l'impossibilité de faire évoluer l'intégration européenne sous un régime de vote à l'unanimité. Les résultats du dernier Conseil en sont la preuve ultime. Des modalités doivent donc être trouvées pour permettre de modifier au moins certaines parties de la Constitution sur la base d'un accord d'une majorité disons des deux-tiers au sein du Conseil, du Parlement européen et - pour certaines parties fondamentales de la Constitution - des Parlements nationaux.

Conclusion

L'échec de la CIG des 12 et 13 décembre 2003, signifie la fin d'une nouvelle étape dans la construction européenne. Après l'échec de la « Pan-Europa» de R.N. Coudenhove-Kalergi qui chercha à regrouper les Nations européennes, c'est la politique des « actions concrètes créant une solidarité de fait » chère à Robert Schuman qui vient de démontrer ses limites. Aujourd'hui, l'avenir de l'Europe est dans les mains de ses citoyens. Ceux-ci n'en sont pas encore pour autant des Européens convaincus comme le révèle chacun des sondages conduits par Eurobaromètre . Néanmoins, ces mêmes sondages dégagent une majorité de 63% qui demande une constitution européenne et 74% aspirant à une défense commune qui ne peut s'envisager sans une gouvernement européen pour la contrôler. Enfin, ces sondages montrent que si les citoyens restent globalement méfiants envers leurs instances politiques, les institutions européennes ont en général leur faveur par rapport aux instances nationales.  

Il faut donc soumettre le texte de la Constitution, éventuellement corrigée pour en faciliter l'adaptation progressive,  au vote populaire dans toute l'Europe. Que dans certains pays, une majorité ne puisse se dégager d'emblée en faveur d'une solution fédérale, n'aurait rien de surprenant : à Philadelphie aussi en 1796, quelques Etats américains ont reporté leur décision d'adhérer à l'Union naissante de quelques années. Cependant, la décision doit être du peuple et non pas de ceux qui détiennent tous les pouvoirs tant au niveau national qu'Européen et qui pourraient être inclinés à chercher des alliances dans leur intérêt propre plutôt que celui de l'ensemble de l'Europe. La sortie de l'Europe de l'ornière du sous-développement, la résorption du chômage et le reconversion des serfs européens en citoyens jouissant de leur pleine souveraineté sont à ce prix.  Si les gouvernements tentaient d'enterrer le projet de Constitution, il faudrait contempler la menace d'un boycott des élections européennes de 2004.
            Jean-jacques SCHUL