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7.2.1. Comment est gérée l’Union européenne (UE) ?

L’UE est gérée par un système politique complexe, fondé sur un mode de fonctionnement « sui generis ». En effet, l’UE n’est pas une fédération d’Etats ni une simple coopération intergouvernementale. Sa structure est caractérisée par un cadre institutionnel original, qui combine des éléments de ces deux approches.

7.2.2. Combien d’Etats membres compte l’Union européenne ?

L’Union européenne (UE) compte, depuis le 1er janvier 2007, vingt-sept Etats membres représentant 485 millions de citoyennes et de citoyens. Les adhésions au projet européen lancé en 1951 par six Etats fondateurs, se sont faites par vagues successives :

• 1er janvier 1973 : entrée du Danemark, de l’Irlande et du Royaume-Uni dans les Communautés européennes (signatures des traités d’adhésion le 22 janvier 1972). La Norvège, qui avait pourtant signé le traité, ne le ratifie pas ;
• 1er janvier 1981 : entrée de la Grèce (signature du traité le 28 mai 1979) ;
• 1er janvier 1986 : entrée de l’Espagne et du Portugal (signatures des traités le 12 juin 1985) ;
• 1er janvier 1995 : entrée de l’Autriche, de la Finlande et de la Suède dans l’UE (signatures des traités d’adhésion les 24 et 25 juin 1994) ; la Norvège aussi signe le traité, mais pour la deuxième fois, ne le ratifie pas ;
• 1er mai 2004 : entrée de Chypre, de l’Estonie, de la Hongrie, de la Lettonie, de la Lituanie, de Malte, de la Pologne, de la République tchèque, de la Slovaquie et de la Slovénie (signatures des traités le 16 avril 2003) ;
• 1er janvier 2007 : entrée de la Bulgarie et de la Roumanie (signatures des traités d’adhésion le 25 avril 2005).

Voir carte au chapitre 1.1. et pour la géographie de l’Europe, le site : www.sheppardsoftware.com/country_europe_G2_drag-drop.html

7.2.3. Quels sont les critères actuels d’adhésion à l’Union européenne ?

« Tout Etat européen qui respecte le principe de liberté, de démocratie, de respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ainsi que l’état de droit, principes qui sont communs aux Etats membres, peut demander à devenir membre de l’Union » (dispositions contenues dans le Traité de l’Union européenne).

Cependant, suite à la chute du mur de Berlin et du rideau de fer en 1989, la perspective d’un vaste élargissement aux pays d’Europe centrale et orientale (PECO) a amené le Conseil européen de Copenhague, du 22 juin 1993, à fixer des critères d’adhésion. Les pays candidats doivent ainsi satisfaire aux trois « critères de Copenhague ».

Le critère politique : la présence d’institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, le respect des droits de l’homme (… et de la femme !) et des minorités, ainsi que leur protection.

Le critère économique : l’existence d’une économie de marché viable ainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l’intérieur de l’Union européenne (UE).

Enfin, le critère de « l’acquis communautaire » : la capacité du pays candidat à assumer ses obligations, en adaptant ses structures administratives, et à souscrire aux objectifs politiques, économiques et monétaires de l’UE.

Compte tenu de l’ampleur des dispositions et des actes juridiques constituant l’acquis communautaire, des mécanismes et des périodes de transition sont souvent mis en place.

La Commission européenne est chargée d’évaluer l’état d’avancement de l’acquis communautaire du pays candidat et soumet des rapports réguliers au Conseil des ministres.

Lorsque le pays candidat satisfait aux trois critères, les négociations proprement dites peuvent commencer.

Toutefois, au début du processus d’adhésion, il existe des stratégies de pré-adhésion qui favorisent une intégration progressive et une adaptation technique. Ce sont les « accords européens », des accords d’association qui préparent l’adhésion du pays associé, et les « partenariats pour l’adhésion », qui élaborent des programmes nationaux de préparation à l’adhésion et déterminent pour chaque pays les priorités à suivre. Des « aides financières de pré-adhésion » sont également octroyées.

L’expansion rapide de l’UE en 2004 et 2007 ainsi que la demande d’adhésion du Maroc et de la Turquie soulèvent des questions sur les limites de l’UE. Il existe un aspect géographique (inscrit dans les Traités) et un aspect politique et culturel. Géographiquement, le continent européen s’étend, selon la formule du Général de Gaulle, « de l’Atlantique à l’Oural », traversant des pays comme la Turquie et la Russie. Mais du temps de l’Empire romain la mer Méditerranée était « mare nostrum », ses deux berges faisant partie du même ensemble politique. Certains voudraient voir l’UE restreinte strictement aux frontières géographiques du Continent. D’autres préféreraient qu’elle s’étende jusqu’aux confins de l’influence de sa culture : jusque là où se ressent l’impact de sa civilisation (voir conférence de Bernard Coulie, Recteur de l'Université de Louvain-la-Neuve).

« L’originalité du continent européen vient d’abord de la géographie, comme celle d’une famille vient du physique de ses membres, mais le caractère a été forgé et déterminé par l’histoire, c’est-à-dire par les hommes au cours du temps…C’est une Europe diverse dont les héritages communs sont surtout culturels ». Jacques Le Goff dans son «L’Europe racontée aux jeunes » Seuil 1996.

Sur les critères d’adhésion :
europa.eu/scadplus/glossary/accession_criteria_copenhague_fr.htm ;
ec.europa.eu/enlargement/enlargement_process/accession_process/how_does_a_country_join_the_eu/index_fr.htm

7.2.4. Pourquoi les institutions européennes sont-elles dites supranationales ?

Le caractère supranational des institutions européennes tient à l’indépendance de ces institutions par rapport aux Etats membres.

Il existe, certes, des liens avec les administrations nationales (dont, par exemple, la possibilité d’un détachement de fonctionnaires nationaux auprès de l’administration européenne), mais généralement les institutions européennes poursuivent l’intérêt commun européen. Les commissaires européens, les membres du Parlement européen (PE), les membres de la Cour de justice européenne, ainsi que les membres d’autres institutions européennes, ont un mandat européen ! Ils sont supposés traiter les affaires qui leur sont soumises et le personnel qu’ils gèrent sans tenir compte de leur propre origine nationale.

7.2.5. Qu’est-ce que « l’acquis communautaire » ?

« L’acquis communautaire » constitue l’ensemble commun des droits et des obligations qui lient les Etats membres, ainsi que les objectifs de l’Union européenne (UE).

Il s’agit de tout le droit communautaire, c’est-à-dire : les traités constitutifs (« le droit primaire »), les actes pris par les institutions communautaires (« le droit dérivé »), et tout ce qui en découle : l’ensemble des politiques communes et la jurisprudence de la Cour.

Un total d’environ 26 000 actes juridiques, couvrant quelques 80 000 pages !

Sur « l’acquis communautaire » :
europa.eu/scadplus/glossary/community_acquis_fr.htm

7.2.6. Quelles sont les diverses formes d’actes législatifs européens ?

Il existe cinq formes de décisions ou actes législatifs européens : le règlement, la directive, la décision, la recommandation et l’avis.

Le « règlement » et la « directive » sont d’application obligatoire. Le « règlement » s’applique directement, alors que la « directive » lie les Etats membres quant au résultat mais leur laisse le choix des moyens.

La « décision » n’est pas applicable aux Etats Membres, mais à certaines personnes physiques ou morales dans tous les Etats membres. Elle est d’application obligatoire et immédiatement applicable.

La « recommandation » et « l’avis » sont de portée générale, mais ne sont pas obligatoires.

Le Traité constitutionnel, dont un des objectifs est de simplifier la législation européenne, ne reconnaît que deux formes d’actes législatifs de l’UE : le règlement qui s’appelle « loi européenne » et la directive qui s’appelle « loi-cadre européenne ». Les autres formes restent d’application mais sont regroupées sous les titres « Actes non-législatifs » et « Points de vue ».

Sur les instruments juridiques communautaires :
europa.eu/scadplus/glossary/community_legal_instruments_fr.htm
Sur la hiérarchie des actes communautaires :
europa.eu/scadplus/glossary/norms_hierarchy_fr.htm
Base de données donnant accès aux textes de tous les actes communautaires :
www.bibhost.ulb.ac.be/CDE/bdd_cde.htm

7.2.7. Comment élabore-t-on la législation communautaire ?

Le processus décisionnel européen se fonde essentiellement sur « le triangle institutionnel », composé de la Commission européenne, garante de l’intérêt général européen, du Parlement européen (PE), représentant les peuples, et du Conseil de l’Union européenne, représentant les Etats membres.

Normalement, la Commission – qui détient le monopole de proposer des textes législatifs, c’est-à-dire d’initier le processus législatif – propose un projet d’acte législatif qui est adopté par le Conseil et le PE. Le Comité économique et social (CESE) ainsi que le Comité des régions (CDR) ont un rôle consultatif.

Les règles et les procédures de décision sont définies par les traités. Ainsi, toute proposition d’acte législatif repose nécessairement sur un article des traités, qui constitue ce qu’on appelle sa « base juridique ». Celle-ci détermine la procédure législative à suivre.

Les trois principales procédures sont la « consultation », « l’avis conforme » et « la codécision ».

Dans la procédure de « consultation », le PE est consulté et peut formuler des amendements. La Commission les examine et transmet ensuite une proposition modifiée au Conseil qui, enfin, peut l’adopter ou y apporter de nouveaux amendements. Si le Conseil modifie une proposition de la Commission, il doit le faire à l’unanimité.

La procédure « d’avis conforme », en revanche, signifie que le Conseil doit obtenir l’avis conforme du PE avant d’arrêter certaines décisions. La procédure est la même que pour la consultation, sauf que le PE ne peut amender la proposition : il doit l’accepter ou la rejeter. L’acceptation requiert la majorité absolue des voix exprimées.

La procédure la plus courante est celle de « codécision » qui implique un partage du pouvoir législatif entre le Conseil et le PE. Cette procédure assez complexe prévoit une double lecture par les deux institutions, et l’éventuelle intervention d’un comité de conciliation dans le cas où les deux institutions ne parviendraient pas à s’accorder sur une nouvelle proposition.

Introduite par le Traité de Maastricht, la procédure de codécision met le PE sur un pied d’égalité avec le Conseil dans le processus décisionnel.

Pour la législation européenne : eur-lex.europa.eu/fr/legis/index.htm
Pour les mécanismes de décision :
europa.eu/institutions/decision-making/index_fr.htm
Pour la procédure de codécision : europa.eu/codecision/index_fr.htm

7.2.8. Quelle est la spécificité du droit communautaire ?

Le droit communautaire issu des traités – « le droit primaire » – et des actes juridiques des institutions européennes – « le droit dérivé » – se caractérise par deux principes, reconnus par la Cour de justice, qui garantissent l’existence de l’ordre juridique de la Communauté.

Il s’agit du principe de « l’applicabilité directe » et de celui de « la primauté du droit communautaire » sur le droit national.

L’applicabilité directe signifie que le droit communautaire est directement applicable aux institutions communautaires, aux Etats membres et aux citoyens de l’Union européenne (UE). Ainsi, les citoyens ont la possibilité d’évoquer devant une juridiction nationale un droit qui lui est reconnu par un acte juridique communautaire.

Le principe de la primauté du droit communautaire implique qu’une disposition juridique européenne prime sur toute loi nationale, antérieure ou postérieure, même s’il s’agit d’une norme constitutionnelle.

La transposition des actes législatifs européens dans le droit national peut être entachée de retards conséquents régulièrement dénoncés par la Commission européenne.

L’ABC du droit communautaire :
europa.eu.int/eur-lex/fr/about/abc/index.html
Brochure sur le droit communautaire :
ec.europa.eu/publications/booklets/eu_documentation/02/txt_fr.pdf
Sur l’application du droit communautaire :
ec.europa.eu/community_law/eulaw/index_fr.htm

7.2.9. Quelles sont les principales politiques communes européennes ?

Les politiques communes de l’Union européenne (UE) se réfèrent essentiellement au premier pilier de l’UE, c’est-à-dire le pilier qui fonctionne suivant la méthode communautaire*. Celle-ci implique l’intervention des principales institutions européennes : la Commission, ainsi que le Conseil et le Parlement européen (PE) agissant en codécision, la Cour de justice et les deux institutions consultatives, le CESE et CDR.

Les politiques du premier pilier se différencient des autres politiques et actions menées par l’UE dans le cadre de sa PESC, de sa Politique européenne de sécurité et de défense PESD, ainsi que dans les domaines de la JAI. Pour ces domaines, correspondant respectivement aux politiques des deuxième et troisième piliers, l’UE prévoit des instruments spécifiques et un rôle prépondérant des Etats membres, et donc du Conseil, par rapport aux autres institutions (Commission et PE).

Ainsi, parmi les politiques communes figurent toutes les politiques adoptées depuis 1952, l’Union économique et monétaire (UEM) comprise, notamment l’union douanière, le marché unique, la politique commerciale et celle de la concurrence. Une des plus ancienne, est la politique agricole commune (PAC), déjà une fois réformée en 2000 et qui sera réformée une nouvelle fois d’ici 2013.

Parmi les politiques de solidarité, une place importante revient à la politique régionale qui a mis en place plusieurs instruments d’aide régionale visant le développement de régions en retard, la reconversion de certaines zones industrielles, et l’insertion professionnelle des jeunes. Egalement très importantes, les politiques sociales et de l’emploi.

Dans le domaine des relations extérieures, il faut rappeler l’aide au développement, l’aide humanitaire, l’élargissement et la politique commerciale.

Et puis, à différents degrés d’approfondissement, citons les politiques des transports, de la recherche scientifique, de l’environnement, de la pêche, de la santé, de l’énergie et les actions dans les domaines de l’éducation et de la culture.

Sur les politiques européennes :
www.europarl.europa.eu/factsheets/default_fr.htm

7.2.10. Qu’est-ce que « la gouvernance européenne » aujourd’hui ?

Le terme de « gouvernance européenne » indique l’ensemble des règles de fonctionnement, des instruments, des institutions et autres acteurs, qui assurent la prise de décision et la mise en œuvre de ces décisions au niveau européen. En d’autres mots, qui fait quoi et comment.

Aujourd’hui, le système de la gouvernance européenne, conçu initialement pour une communauté de 6 pays, est reconnu comme présentant des limites importantes auxquelles les décideurs européens doivent faire face de façon urgente.

Selon le Professeur Koen Lenaerts, Juge à la Cour de Justice européenne, la gouvernance d’un système politique doit répondre à deux critères :

• la « légitimité interne », c’est-à-dire la capacité du citoyen d’influencer, directement ou indirectement, les décisions – d’où l’expression « déficit démocratique » de l’UE, qui indique le déséquilibre existant entre le Parlement européen représentant les citoyens et les autres institutions au sein du processus de décision ;

• la « légitimité externe », c’est-à-dire la capacité du système de répondre effectivement aux attentes des citoyens.

7.2.11. La construction européenne souffre-t-elle d’un « déficit démocratique » ?

On entend souvent parler de « déficit démocratique » en référence au mode de fonctionnement des institutions européennes. Cela est la conséquence de plusieurs facteurs, dont notamment :

• la complexité du mode de décision européen ;
• le manque de transparence suffisante ;
• le mécanisme de décision encore trop penché du côté du Conseil (les Etats membres) et de la Commission ;
• un pouvoir encore limité du Parlement européen par rapport au Conseil ;
• le mode de vote à l’unanimité pour de nombreux domaines qui permet à un pays de bloquer une décision commune, de façon à préserver un avantage déterminant ;
• une politique de communication qui est restée longtemps déficiente et dirigée du haut vers le bas (« top-down »), plutôt que du citoyen vers les instances européennes (« bottom-up »).

Mais cela ne signifie pas que les institutions en tant que telles n’ont pas de légitimité démocratique suffisante. L’intégration européenne est un processus en évolution permanente depuis ses origines.

Dans la plupart des démocraties des Etats membres de l’UE, les parlements détiennent prioritairement et constitutionnellement le pouvoir législatif, c’est-à-dire le pouvoir de faire les lois, ce qui n’est pas le cas, au niveau européen, du PE. Celui-ci a dû se battre, au cours des quelque soixante ans d’intégration, pour se voir attribuer progressivement des compétences, parmi lesquelles le pouvoir législatif, aujourd’hui exercé conjointement avec le Conseil – ce qu’on appelle la codécision – et le pouvoir budgétaire. L’élection du PE au suffrage universel direct en 1979 a été un acquis important pour consolider la démocratie représentative au niveau européen (voir le chapitre 5.2. : la démocratie représentative). Aujourd’hui, le PE revendique encore un renforcement de ses pouvoirs, notamment l’extension du champ d’application de la co-décision à tous les domaines de l’action communautaire.

D’autres questions relevant du « déficit démocratique » restent d’actualité. Par exemple, comment associer davantage les parlements nationaux au débat sur l’intégration européenne, en renforçant les liens avec le PE, en allant au-delà de la « Conférence des organismes spécialisés dans les affaires communautaires » (COSAC). Ou encore, comment attribuer un caractère contraignant à la « Charte des droits fondamentaux » (voir chapitre 5.4.). Et, d’une façon encore plus générale, la question de savoir si l’Europe a besoin d’un texte fondamental, c’est-à-dire d’une constitution – fédérale ou pas – qui définisse clairement les objectifs, les moyens et l’organisation du pouvoir au sein de l’Union européenne (UE), et si l’Europe doit avoir un président élu (qu’il soit celui de la Commission et/ou du Conseil).

Ces questions, qui font partie du débat sur l’avenir de l’UE, n’ont pas encore reçu de réponse. Cependant le Traité constitutionnel, signé à Rome le 29 octobre 2004, a prévu plusieurs dispositions renforçant le caractère démocratique de l’UE. N’ayant pas été ratifié, ces dispositions ne sont toujours pas en vigueur (voir le chapitre 7.3).

Sur la définition de « déficit démocratique » :
europa.eu/scadplus/glossary/democratic_deficit_fr.htm
Pour une analyse du Prof. Moravcsik sur le mythe du « déficit démocratique » :
www.princeton.edu/~amoravcs/library/mythe.doc

7.2.12. L’UE répond-elle aux attentes des citoyens ?

Pour que l’Europe puisse véritablement répondre aux préoccupations des citoyens, il faut qu’elle soit proche d’eux.

Les citoyens sont en droit d’attendre que les décisions soient lisibles (savons-nous nous orienter, par exemple, dans la panoplie de textes produits par les institutions ?), compréhensibles (sommes-nous certains de bien comprendre les enjeux des décisions prises ?), transparentes (pouvons-nous distinguer dans la motivation d’une décision les intérêts nationaux de l’intérêt commun ?) et légitimes (sommes-nous en mesure d’interagir et de participer activement dans le processus législatif européen ?).

L’UE serait-elle devenue un géant économique aux pieds d’argile en raison du mal qu’elle a à jouer un rôle actif et responsable sur la scène mondiale ? L’Union économique et monétaire (UEM) n’a pas répondu aux attentes des citoyens car la croissance économique tarde à répondre aux avantages offerts par l’introduction de l’euro. Seulement le maintien de la valeur intrinsèque de la nouvelle monnaie européenne, la stabilité du système monétaire européen (voir question 1.3.1.) et le rôle international croissant de l’euro (voir question 1.3.3.) sont reconnus par les experts comme des apports européens positifs. Le déséquilibre entre le volet économique de l’UEM (géré par une simple coordination des politiques des Etats membres) et son volet monétaire (organisé sur un mode de fonctionnement de type fédéral) a de fortes implications en termes de cohérence et de développement.

L’amélioration du niveau de vie est une attente fondamentale et légitime des citoyens. Cette situation s’est améliorée en 2006, mais il est trop tôt pour établir que cette tendance se maintiendra à l’avenir.

Les sondages d’Eurobaromètre montrent que les citoyens estiment que l’Europe doit regagner sa position de puissance mondiale dans le monde et estiment que la compétence dans les affaires étrangères doit lui revenir. Or, pour cela, l’UE devrait mettre en place une véritable politique étrangère et de sécurité commune efficace, ainsi qu’une politique de défense commune. Cette évolution également ébauchée dans le Traité Constitutionnel continue à être refusée par les Etats Membres.

Illustration Sondage Eurobaromètre sur l’avis des citoyens européens sur les compétences à transmettre à l’UE.

7.2.13. Quelle est la controverse entre petits et grands pays ?

L'UE est composée de petits et grands pays. Ces derniers (Allemagne, France, Royaume-Uni, Italie et Espagne), qui représentent 300 millions de personnes, soit 80 % du total de l'UE, estiment que les dispositions actuelles dans lesquelles chaque pays, qu'il soit grand ou petit, a un poids très semblable (nombre de commissaires, droit de vote au Conseil, etc.), ne sont pas démocratiques. Une région comme la Bavière, avec 12,1 millions d'habitants, a moins de pouvoir que le Grand-Duché de Luxembourg avec ses 443.000 habitants. Parmi les nouveaux membres, on rencontre des pays comme la Pologne, avec 38,6 millions d'habitants, et Malte, avec 382.000 habitants. Le Comité des Régions, dans lequel les différentes régions peuvent jouer un rôle plus identifiable, n'a qu'un pouvoir consultatif limité dans l'ensemble des institutions européennes.

Le traité de Nice (voir question 7.1.15.) a apporté d’importantes adaptations institutionnelles (la répartition des voix entre pays au sein du Conseil des ministres, le nombre de représentants au Parlement européen, le nombre de membres de la Commission européenne) de façon à mieux refléter la situation après les nouvelles adhésions à partir de 2004. Ainsi, depuis 2005, la Commission européenne compte un commissaire par pays, les grands pays n’ayant plus de « deuxième commissaire ».

La controverse entre petits et grands pays ne peut trouver de solution durable que sous un système bicaméral : une chambre représentant les citoyens, dans laquelle le nombre de députés est en fonction de la population, une deuxième chambre représentant les Etats, avec un membre par pays.