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2.4.1. Quel est le poids du budget européen ?

Le budget européen de 2007 adopté par le Parlement européen le 14 décembre 2006 représente un montant global de 126,5 milliards d'euros, ce qui fait 257 euros par habitant de l'Union. Il représente pour 2007 1,08 % du PNB de l'UE et environ 3% de l'ensemble des dépenses des administrations publiques (tous niveaux de pouvoir confondus) dans l'UE, alors qu'aux Etats-Unis le budget du gouvernement fédéral constitue près de 60% de l'ensemble des budgets publics. Cette simple comparaison illustre combien l'Union européenne est loin d'être un Etat fédéral et indique que le modèle vers lequel elle évolue est davantage celui d'une "fédération d'Etats-nations", pour reprendre les termes de Jacques Delors*.

Dans ce budget, les crédits de fonctionnement de l'ensemble des institutions européennes ne représentent que 5,5% du budget total. La "bureaucratie de Bruxelles" fréquemment attaquée par les partis nationalistes ou anti-européens coûte donc à peine plus de 14 euros par an à chaque citoyen européen. Environ 60% de ces crédits de fonctionnement servent à payer le personnel des institutions européennes, qui n'est pas plus nombreux que celui des employés municipaux de la ville de Paris. A l'inverse, 94,5% des dépenses de l'UE sont des dépenses d'intervention, dont bénéficient les citoyens européens, les Etats membres et des pays tiers (dont les pays en développement).

2.4.2. Comment ont évolué les recettes budgétaires de l'UE ?

Pour financer ses dépenses l'Union européenne dispose de «ressources propres», dont le montant global est actuellement plafonné à 1,24% du "Revenu national brut" (RNB) de l'UE. Légalement, ces ressources lui appartiennent et ne dépendent pas de contributions volontaires des Etats membres. Elles sont perçues au nom de l’UE par les Etats membres, qui les reversent au budget communautaire. Ces ressources propres sont de trois types (les chiffres ci-dessous concernent les prévisions pour 2007):

• les «ressources propres traditionnelles» (RPT) consistent essentiellement en droits de douane (y compris les "prélèvements agricoles") perçus sur les importations de produits en provenance des pays tiers par les Etats membres, qui en conservent 25% pour frais de perception. Elles rapportent aujourd'hui à l'UE environ 17,3 milliards d’euros, soit 15 % des recettes totales: cette part a baissé de près de moitié depuis 25 ans corrélativement à la réduction des tarifs douaniers et des prélèvements agricoles poursuivie dans le cadre des négociations commerciales internationales.

• La ressource fondée sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est un pourcentage uniforme (initialement 1%) appliqué à l’assiette TVA harmonisée de chaque État membre. La ressource TVA représente aujourd'hui également 15 % des recettes totales. Elle était devenue prépondérante (jusqu'à 66% des recettes totales en 1992), au point de faire apparaître le financement de l'UE comme de plus en plus inéquitable puisque reposant essentiellement sur une taxe à la consommation. La recherche d'une plus grande équité dans la répartition de la charge a conduit aux réformes de 1988 et 1992, qui ont réduit le poids relatif de la ressource TVA (en diminuant le taux maximum de prélèvement TVA et en plafonnant son assiette à 50% du RNB pour éviter que les États membres les moins riches ne paient une part disproportionnée par rapport à leur capacité contributive) et introduit un troisième type de ressource.

• La ressource fondée sur le revenu national brut (RNB) est un pourcentage uniforme (0,73 % en 2007) appliqué au RNB de chaque État membre. Elle sert à équilibrer le budget, son taux étant fixé chaque année, dans le cadre de la procédure budgétaire, de manière à financer la différence entre le montant des dépenses de l'année et le produit des autres ressources propres. Bien qu'il s’agisse d’un élément d'appoint en quelque sorte, elle constitue aujourd’hui la source de revenu la plus importante et représente près de 70 % du total, soit 80 milliards d’euros. Sa part dans le total des recettes budgétaires de l'UE s'est accrue au fil du temps.

Cette évolution a contribué à rendre plus équitable le financement de l'UE, car la ressource RNB est celle qui garantit le mieux la proportionnalité entre la richesse de chaque Etat membre et le montant de sa contribution au budget européen. Néanmoins le débat sur la répartition des charges est resté très âpre: en effet, les Etats membres ont conservé la fâcheuse habitude de se focaliser sur leur "contribution nette" au budget européen, en faisant la différence entre ce qu'ils paient au budget européen et ce qu'ils en reçoivent à travers les différentes politiques communes, principalement les politiques agricole et régionale: selon ce calcul simpliste, il y a donc des "contributeurs nets" et des "bénéficiaires nets", les premiers se plaignant régulièrement de l'être et les seconds souhaitant bien entendu le rester.

Cette façon de procéder comporte deux inconvénients majeurs: d'une part elle conduit les Etats membres et leur opinion publique à ignorer délibérément les avantages économiques incontestables-mais non budgétaires- qu'ils retirent de leur participation à l'UE. D'autre part elle évacue un peu trop la notion de solidarité inscrite dans le principe de la construction européenne. Dans un cas comme dans l'autre, elle amène à ce qu'on perde de vue "l'intérêt commun européen".

2.4.3. Comment se répartissent les dépenses budgétaires de l'UE pour la PAC ?

Entre 1968 et 1975, la politique agricole commune (PAC) a absorbé entre 72 et 93% du budget européen. La préférence donnée aux financements régionaux1  en 1975 a fait baisser progressivement la part de la PAC: le développement régional vise à réduire les disparités de revenus entre les différents Etats et régions. En 2005, la PAC absorbait encore 43% du budget et le développement régional 37%, ceci laissant relativement peu de marges de manœuvre pour les autres politiques de l'Union européenne: 4,4% pour la politique extérieure en 2005, 2,6% pour la recherche, 1,1% pour les transports et l'énergie, 1% pour la société de l'information, 0,8% pour l'éducation.

Paru en 2003, le rapport Sapir* (rédigé à la demande du Président de la Commission par un groupe de huit experts) a qualifié le budget européen de "relique historique". Les auteurs estimaient en effet que la structure de ce budget ne répondait plus aux exigences économiques qui s'imposaient à l'aube du 21ème siècle, et en particulier aux besoins d'éducation et de formation, de recherche et développement, d'investissement et d'innovation. Un certain nombre de réformes intervenues ces dernières années tiennent compte de ces préoccupations.

Tout d'abord, vu notamment le coût de l'élargissement (aides structurelles et aides directes agricoles aux nouveaux Etats membres) mais aussi des critiques sévères des pays en voie de développement dont la production agricole est minée par les subsides de la PAC, le Conseil européen a décidé en octobre 2002 de plafonner les dépenses agricoles au niveau de 2006 sur toute la période 2007-2013, avec une majoration de 1% par an pour tenir compte de l'inflation. Cette stabilisation du budget de la PAC n'a pu être obtenue que grâce aux réformes profondes de celle-ci intervenues auparavant: la réforme McSharry de 1992 avait déjà abaissé les prix garantis aux agriculteurs en compensant ces baisses par des aides directes aux producteurs, proportionnelles à la taille des exploitations; celle de 2003, plus radicale, a effectué le "découplage" entre la production et les aides en remplaçant la plupart des aides directes versées aux agriculteurs par un paiement unique par exploitation, indépendant de l'évolution de la production.

1 A noter qu’il n’y a pas de « politique » régionale de l’Union européenne, puisque les affectations des fonds régionaux reste de la compétence des gouvernements nationaux ; La Commission se limite à affecter des fonds aux gouvernements nationaux qui sont responsables de la politique régionale dans leur pays.

2.4.4. Comment se répartissent les dépenses budgétaires de l'UE pour le développement régional ?

La Commission européenne a proposé en 2004 de recentrer le développement régional sur la croissance et l'emploi, d'en faire bénéficier l'ensemble des Etats membres, et de lui affecter une dotation totale de 330 milliards d'euros pour la période 2007-2013, représentant une hausse de plus de 30% de son budget entre 2007 et 2013. Ceci implique non seulement un basculement supplémentaire de ressources budgétaires de la PAC, dont le budget est gelé, vers le développement régional, mais comporte en outre une réorientation profonde de celui-ci, qui devient "politique de cohésion" et à qui trois objectifs reformulés sont assignés à partir de 2007. Cette proposition de la Commission a été intégrée aux nouvelles "orientations stratégiques communautaires" adoptées en juillet 2005 dans le cadre de la "stratégie de Lisbonne".

Objectifs	Développement régional (ancien)	Politique de cohésion (nouvelle)
n° 1	Aide aux régions en retard de développement	Convergence économique des régions moins développées
n° 2	Aide aux régions en reconversion économique et sociale	Compétitivité régionale et emploi
n° 3	Formation et emploi	Coopération territoriale

Le nouvel objectif n° 1 est proche de l'ancien. La nouveauté intervient davantage au niveau de l'objectif n° 2. L'ancien concentrait les aides sur des zones prédéfinies. Avec le nouvel objectif n° 2, toutes les zones non couvertes par l'objectif "convergence" –y compris certaines qui étaient couvertes par l'ancien objectif n° 1 mais ne le sont plus en raison de l'élargissement de l'UE -sont susceptibles de bénéficier de l'objectif "compétitivité": c'est aux Etats membres qu'il revient de présenter la liste des régions pour lesquelles ils soumettront des programmes de développement régional. Ces programmes doivent viser à "renforcer la compétitivité et l'attractivité des régions en anticipant les changements économiques et sociaux et en soutenant l'innovation, la société de la connaissance, l'esprit d'entreprise, la protection de l'environnement et la prévention des risques. De plus (…) il convient de favoriser, sur base de la stratégie européenne pour l'emploi, l'adaptabilité des travailleurs et des entreprises et le développement de marchés du travail orientés vers l'insertion sociale."

2.4.5. Quelles sont les missions d'intérêt commun insuffisamment financées par le budget actuel?

Les chiffres qui précèdent indiquent que, dans le budget 2007, les dépenses orientées vers l'avenir (notamment environnement, éducation et formation, transport et énergie) doivent augmenter sensiblement. Mais c'est au départ de niveaux très bas par rapport aux ressources qu'absorbent encore la PAC et la poursuite de l'objectif de cohésion. Qui plus est, les fonds distribués par le canal de ces deux programmes paraissent trop souvent faire l'objet d'une "foire d'empoigne" dans laquelle chaque Etat vise avant tout à agrandir ou conserver sa part du gâteau sans grande considération pour "l'intérêt commun européen".

Or il existe plusieurs domaines dans lesquels la plupart des Etats membres de l’UE auraient intérêt à poursuivre des actions unifiées au-delà de ce que permet actuellement le budget européen :

• La stabilisation conjoncturelle dans l'espace européen: la diversité économique de celui-ci fait que des divergences de conjoncture peuvent y apparaître. Aux Etats-Unis (voir 2.3.1.) l'importance du budget fédéral garantit des transferts automatiques vers les régions qui subissent un choc extérieur asymétrique. Un tel mécanisme de transfert automatique n'existe pas dans l'UE étant donné la modicité de son budget. On pourrait mettre en place un "fonds de stabilisation conjoncturelle interrégionale" qui serait alimenté par des prélèvements sur les pays menacés de "surchauffe" conjoncturelle et qui pourrait apporter un secours budgétaire temporaire aux pays en récession, permettant à ces derniers de respecter les contraintes du pacte de stabilité (cf. supra 2.3.2) sans devoir s'imposer une austérité budgétaire qui risquerait d'aggraver la récession.

• La politique énergétique: l'Europe dépend largement de l'extérieur pour ses fournitures de pétrole et de gaz naturel en particulier, et de l'interdépendance des réseaux de distribution d'énergie à l'intérieur de l'Europe. Les Etats membres de l'UE ont un intérêt commun évident à diversifier et sécuriser au maximum leurs sources d'approvisionnement et à rechercher activement des substituts du côté des énergies renouvelables.

• La protection de l'environnement: les 200 millions d'euros prévus pour ce poste au budget 2007 paraissent bien en deça des besoins face à des problèmes communs tels que: le réchauffement climatique et la sécheresse qui menacent des régions méditerranéennes; la pollution de fleuves (le Danube en particulier) qui traversent plusieurs pays; la sécurité des centrales nucléaires.

• La recherche et le développement: celles-ci conditionnent notamment la politique énergétique et la protection de l'environnement. La coordination de programmes européens de recherche et l'encouragement à la mobilité des chercheurs entre les universités et les centres de recherche en Europe sont deux domaines par excellence où une action spécifiquement européenne se justifie.

2.4.6. Quelles sont les pistes possibles pour augmenter le budget européen?

Parmi les pistes envisageables, les plus fréquemment citées sont les suivantes:

• accroître la ressource TVA (cf. supra 2.4.2) en relevant le pourcentage prélevé. Cette piste offre le double avantage de s'appuyer sur un impôt déjà existant (donc de ne pas nécessiter la mise en place d'une administration ad hoc) et d'offrir une base taxable très large qui est la consommation. Cependant, l'existence de taux zéro dans certains pays et les considérations d’équité citées ci-dessus, réduit les perspectives d’augmentation de cette ressource dans les recettes du budget européen.

• Prélever une part de l'impôt des sociétés: ceci supposerait d'abord que les bases de cet impôt soient harmonisées, ce qui n'est pas encore le cas (cf.supra 2.3.4).

• Un impôt sur l'énergie: cette option serait d'autant plus intéressante qu'elle pourrait s'intégrer dans une politique énergétique européenne encore largement à construire et constituer en outre un des instruments d'une politique de protection de l'environnement.

• Un impôt européen, qui serait prélevé directement sur le contribuable, sans passer par le budget national. Ceci aurait l'avantage incontestable d'établir un lien direct entre les citoyens européens et l'UE, et donc de renforcer la légitimité politique de celle-ci. Pour être accepté par les citoyens ce nouvel impôt devrait toutefois répondre à une des deux conditions suivantes:

  • Ne pas augmenter la charge fiscale globale pesant sur le contribuable européen. Cette condition, revenant pour les Etats nationaux à ce qu'ils acceptent de transférer aux institutions européennes une part supplémentaire de leur pouvoir d'imposition, serait à coup sûr difficile à accepter par certains d'entre eux;

  • Etre lié à une action très visible et appréciée de l'UE. Dans les enquêtes d'opinion, une majorité de citoyens se disent prêts à payer pour plus de sécurité, de mobilité, en environnement plus sain, une meilleure maîtrise de la mondialisation, et si l'Union européenne peut leur offrir de telles garanties, ils ne devraient pas s'opposer à un tel impôt: celui-ci serait le levier d'une action de l'Union dans des domaines (cf. supra 2.4.4) où elle est plus qualifiée pour agir que les Etats nationaux et mieux à même de poursuivre l'intérêt commun européen.