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2.3.1. En quoi consiste-t-il? Une simple coordination des politiques économiques peut-elle suffire?

La politique économique et la politique sociale de l’UE et de la zone euro restent de la compétence de chaque Etat membre. En particulier, la construction institutionnelle instaurée par le traité de Maastricht est asymétrique pour ce qui concerne la conduite et les instruments de la politique macroéconomique de l'Union économique et monétaire. D'une part, la politique monétaire est centralisée au sein de la Banque Centrale Européenne, et les banques centrales nationales ne sont plus que les agents d'exécution de cette politique monétaire unique. D'autre part, les autres politiques économiques sont décentralisées car elles sont restées de la compétence des Etats nationaux, voire même de leurs entités fédérées.

Ceci est particulièrement vrai de la politique budgétaire, dont le caractère décentralisé est encore accentué par la faible importance relative du budget européen: alors qu'aux Etats-Unis les dépenses du gouvernement fédéral représentent environ 60% de l'ensemble des dépenses des administrations publiques, le budget de l'Union européenne, à un peu plus de 1% de son PIB, représente moins de 3% de l'ensemble des dépenses des administrations publiques. De ce fait, le gouvernement fédéral américain a les moyens d’intervenir pour aider une région en difficulté. Un tel mécanisme de stabilisation conjoncturelle interrégionale n'existe pas dans l’UE.

Décentralisée, la politique économique des Etats membres est néanmoins encadrée par des règles communes découlant de leur appartenance au marché intérieur et qui concernent notamment la concurrence, l'interdiction de principe des aides publiques aux entreprises et la fixation de taux planchers pour la TVA. Tommaso Padoa-Schioppa* a ainsi synthétisé la répartition des compétences de politique économique entre les Etats membres et l'Union européenne:

Politiques	Micro-économiques	Macro-économiques
Union européenne	Marchés des biens et des capitaux	Politique monétaire
Etats membres	Marchés du travail	Politique budgétaire

Illustration 2.c. La répartition des responsabilités en matières de politiques monétaire, économique et sociale dans la zone euro.

2.3.2. Qu’est-ce que le Pacte de Stabilité et de Croissance?

Pour entrer dans l'UEM et accéder à la monnaie unique, les pays candidats ont dû respecter les "critères de convergence" du traité de Maastricht (chapitre 1.2.4.). Dès lors que ces obligations concernent plusieurs résultats de la politique macro-économique (taux d'inflation, taux d'intérêt à long terme, déficit budgétaire et endettement public), elles constituent un autre type d'encadrement de politiques économiques qui sont restées, en principe, de la compétence des Etats membres.

Le "Pacte de Stabilité et de Croissance" (PSC), adopté par le Conseil européen d'Amsterdam en juin 1997, au départ d'une proposition faite en 1995 par Theo Waigel* prolonge en quelque sorte les obligations contractées par les Etats membres pour entrer dans l'UEM en veillant à ce que leurs efforts de bonne gestion des finances publiques ne se relâchent pas une fois qu'ils y sont entrés. En vertu de ce pacte, les Etats membres de l'UEM se sont engagés, sous le contrôle de la Commission et du Conseil:

• à considérer que dans une situation conjoncturelle normale, l'équilibre des finances publiques (déficit nul ou même surplus budgétaire) doit être la règle

• à tendre progressivement vers cet objectif par des "programmes de stabilité" soumis aux procédures de surveillance multilatérale prévues par le traité de Maastricht

• à ne pas dépasser un plafond de 3% du PIB pour le déficit budgétaire (de l'ensemble des administrations publiques)

• à accepter que le dépassement de ce plafond- sauf s'il est temporaire ou causé par des circonstances exceptionnelles (par exemple une récession grave) – soit sanctionné, au terme d'une procédure de déficit excessif, par un dépôt sans intérêt auprès de la BCE, dépôt convertible en amende définitive si le déficit excessif se maintient.

2.3.3. Qu’elle est la portée du Pacte de Stabilité et de Croissance ?

Dès sa naissance, le PSC a été critiqué par un certain nombre d'observateurs comme étant trop rigide, et la probabilité que le Conseil puisse infliger une amende à un de ses membres a été jugée faible. Le déficit budgétaire du Portugal ayant atteint 4,4% du PIB en 2001, la Commission a initié en juillet 2002 une procédure de déficit excessif, qui a pris assez vite des mesures d'austérité budgétaire, et elle a laissé rapidement entendre qu'elle avait la France et l'Allemagne (déficits de respectivement 3,2 et 3,5% du PIB en 2002) dans son collimateur. Face aux protestations et menaces de rébellion des gouvernements de ces deux pays, la controverse autour du PSC s'est enflammée, les petits Etats craignant notamment qu'ils soient les seuls à qui le pacte s'imposerait finalement.

Devant le danger que présenterait pour la crédibilité de l'UEM un pacte trop rigide, voire simpliste dans sa conception (M. Prodi*, alors Président de la Commission, l'avait même qualifié de "stupid" dans une interview), un consensus s'est rapidement dégagé autour de la nécessité d'affiner le PSC. La Commission a fait en novembre 2002 les propositions suivantes, qui furent adoptées par le Conseil en mars 2003:

• permettre aux pays en bonne santé financière (budget structurel –apuré de l'effet des variations conjoncturelles- en équilibre et dette publique inférieure à 60% du PIB) d'avoir à court terme des déficits raisonnables pour financer des actions de mise en œuvre de la Stratégie de Lisbonne*, par exemple des programmes d'investissement en recherche scientifique et en infrastructures ;

• imposer aux Etats membres dont les déficits structurels sont restés trop élevés (ceci concernait plus particulièrement à l'époque l'Allemagne, la France, l'Italie et le Portugal) de réduire ceux-ci d'au moins 0,5% de PIB par an ;

• contraindre les Etats dont la dette publique dépasse de beaucoup le seuil de 60% du PIB (Belgique, Grèce, Italie) d'adopter des programmes plus ambitieux de réduction de ce ratio, de manière à pouvoir faire face à la hausse prévisible de l'endettement implicite que constitue la charge des pensions futures, faute de quoi ces Etats se verraient appliquer la procédure de déficit excessif ;

• considérer que le laxisme de la politique budgétaire durant une période de bonne conjoncture, même s'il ne conduit pas à un dépassement du seuil de 3%, est une violation du PSC susceptible d'être sanctionnée par un avertissement.

Les évolutions des déficits et endettement publics montrent que ces règles ne sont que partiellement appliquées par manque d’autorité de la Commission européenne.

Illustration 2 d : Déficits publics dans l’UE pays anciens membres en 1997, 2001, 2003 et 2006.

 

Illustration 2 e : Dette publique dans l’UE pays anciens membres en 2001 et 2006.

Pour les déficits et dette publics des pays nouveaux membres et pays candidats, voir chapitre 1.3.3.

2.3.4. Comment apprécié l’endettement public des Etats de l’UE ?

Si les Américains ont amoncelé des dettes privées excessives, les Européens en ont accumulé dans le secteur public.

En comparant les tableaux des dettes publiques en 1997 (illustration 1.2.4. d) , 2003 et 2006 on constate que cet endettement, en % du PIB a fortement baissé jusqu’en 2003 et est ensuite reparti à la hausse. Ainsi le nombre de pays qui dépassaient le critère de Maastricht de 60% du PIB, était tombé en 1997 et s’est maintenu jusqu’en 2003 à 4 sur 15. Depuis, le taux d’endettement a fortement augmenté avec le nombre de pays ne répondant plus au critère de Maastricht en termes d’endettement, passant de 4 à 7 (dans l’UE des 15 – l’endettement public dans les pays nouveaux membres étant moins sévère).

En fait, l’euro offre une protection monétaire sur les marchés internationaux que n’apportaient pas les monnaies nationales. Au lieu de chercher à assainir leurs finances publiques pour améliorer la stabilité de l’euro, tout se passe comme si les décideurs utilisaient cette stabilité internationale pour au contraire poursuivre un endettement public excessif et réduire la charge fiscale sur leurs entreprises et citoyens. C’est par exemple le cas de la France comme l’a montré le rapport de Michel Péberau* de 2005.

Voir aussi : http://fr.wikipedia.org/wiki/Rapport_P%C3%A9bereau_sur_la_dette_publique

Durant la période de croissance économique accélérée de 2006 et 2007, les déficits publics sont restés dans l’ensemble négatifs, alors que le Pacte de Stabilité et Croissance prévoyait des comptes publics équilibrés durant les périodes fastes pour accumuler des réserves. Alors que l’endettement public moyen des pays de l’UE à 15 en % du PIB est aujourd’hui légèrement inférieur à ce qu’il était en 1997, exprimé en € par habitant, il est passé de 13 800 € en 1997 à 17 600 € en 2006 (exprimé en écus de 1997) soit une augmentation de 27 % en moins de 10 ans.

2.3.5. Faut-il une "politique industrielle" européenne et encourager l'émergence de "champions européens"?

Les politiques industrielles ont acquis mauvaise presse en Europe dans les années 80 et 90, à la fois sous l'influence du courant libéral dominant mais aussi parce que, sous le nom de politique industrielle, les Etats prolongeaient artificiellement par des aides la survie d'entreprises condamnées à disparaître et figeaient ainsi des structures économiques dépassées.

Même des politiques industrielles orientées vers des secteurs d'avenir furent condamnées au nom de l'argument que l'Etat, face aux bouleversements technologiques et aux évolutions imprévisibles de la demande, n'avait ni l'information ni les compétences nécessaires pour déterminer les créneaux à encourager. Mieux valait laisser la politique industrielle au tâtonnement des forces du marché car celles-ci avaient la capacité de corriger leurs erreurs de prévision plus rapidement –et à moindre coût.

On a vu toutefois ces dernières années surgir un regain d'intérêt pour la politique industrielle, sous l'emprise de plusieurs facteurs: crainte que les délocalisations d'entreprises ne vident progressivement l'Europe de sa substance industrielle; prises de contrôle de fleurons de l'industrie européenne par des intérêts étrangers et crainte de voir ainsi d'importants leviers de commande économique échapper à l'Europe ou à ses Etats membres; constatation que certains grands concurrents de l'Union européenne (non seulement la Chine, mais aussi les Etats-Unis) ne se privaient pas d'encourager activement.

Toutefois, sauf dans les partis ultranationalistes, il existe un consensus assez large en Europe pour dire que, des politiques industrielles nationales et l'encouragement à des "champions nationaux" n'ont plus de sens: en effet, l'insertion de ces champions dans le tissu économique et industriel européen, voire mondial, est telle que le soutien public qu'un Etat accorderait à un de ses champions nationaux profiterait de plus en plus à des parties prenantes, travailleurs et actionnaires, étrangères, et serait donc injustifiable auprès des contribuables nationaux.

2.3.6. Faut-il que l'Union européenne encourage plus systématiquement l'émergence de champions européens –du type Airbus- pour mieux résister à ses grands concurrents?

La question est controversée. Certains estiment qu'une telle "politique industrielle européenne" devrait s'accompagner d'une stratégie plus active de l'Europe dans les négociations commerciales multilatérales à l'OMC, notamment en faisant pleinement respecter le principe de réciprocité. Ils estiment que les procédures de coopération renforcée prévues par les traités pourraient servir de cadre au soutien coordonné de secteurs européens performants atteignant une "masse critique" dans le champ de la concurrence internationale comme par exemple dans l’énergie, l'environnement, la défense, l'air et l'espace, la santé et les biotechnologies.

D'autres restent sceptiques: pas plus qu'un gouvernement national, disent-ils, la Commission européenne n'a l'information et la compétence requise to pick the winners, et les erreurs inévitables dans le choix des champions européens risqueraient de coûter cher au contribuable européen. Ils font observer en outre que les grandes entreprises européennes existantes n'ont aucune peine à se défendre dans la compétition internationale et sont souvent devenues de grandes entreprises mondiales par leurs acquisitions extra européennes, tandis que la relative faiblesse de l'Europe vient surtout de ce que les petites entreprises qui se créent y grandissent moins facilement qu'aux Etats-Unis faute d'avoir accès à un marché du capital à risque suffisamment développé (voir chapitre 1.3.2.).

2.3.7. Fiscalité: faut-il laisser jouer la subsidiarité et agir la concurrence fiscale entre Etats ou viser une certaine harmonisation?

Faut-il tenter d'harmoniser la fiscalité dans l'Union européenne? Les Etats nationaux considèrent comme une de leurs prérogatives essentielles de pouvoir décider souverainement de la quantité de ressources fiscales dont ils ont besoin et de la manière de les obtenir. Il n'est donc pas étonnant que les Etats membres de l'UE se soient réservés jusqu'ici un droit de veto (règle de l'unanimité) sur toute décision européenne en la matière.

Mais est-il bien utile, sinon nécessaire, d'harmoniser la fiscalité en Europe? Certains pensent que la situation actuelle est bonne dès lors qu'elle permet aux Etats de se faire concurrence sur le plan fiscal, et que cette concurrence est un moyen efficace pour refréner leurs appétits et les empêcher de trop taxer leurs citoyens. D'autres estiment qu'un marché unique ne peut pas bien fonctionner avec des disparités fiscales trop grandes, et que de surcroît la concurrence fiscale risque de réduire à l'excès les ressources fiscales des Etats au point de nuire à leur bon fonctionnement et à la cohésion sociale.

2.3.8. Quel est le degré d’harmonisation de la fiscalité indirecte

Il faut distinguer différents types de fiscalité. Une partie de la fiscalité indirecte, a été harmonisée par la suppression des barrières douanières internes et l'adoption d'un tarif douanier commun (article 3, a, b du traité CE dit traité de Rome). Quant à la TVA, elle a fait l'objet d'une directive de novembre 2006 codifiant des dispositions antérieures et établissant un "système commun de TVA". Celui-ci prévoit que le taux normal de la TVA ne peut pas être inférieur à 15% et qu'en outre les Etats membres ont la possibilité d'avoir sur certaines catégories de biens ou de services un ou maximum deux taux réduits qui ne peuvent être inférieurs à 5%. En ce qui concerne les accises, notamment sur les carburants, des taux minimaux ont également été établis.

L'existence de taux minima limite en tout cas la concurrence indue que les Etats membres pourraient être tentés de se faire en attirant chez eux les consommateurs des régions frontalières des pays voisins par des taux très bas. Aux Etats-Unis, la fiscalité indirecte est de la compétence des Etats fédérés et il existe de ce fait entre eux des différences non négligeables dans les taux d'imposition de la consommation, sans que cela produise apparemment des distorsions importantes dans le fonctionnement du grand marché américain.

2.3.9. …et de la fiscalité directe : les cas des revenus des capitaux et de la fiscalité d’entreprises ?

La fiscalité directe est harmonisée aux Etats-Unis. Elle ne l'est pas dans l'Union européenne. Devrait-elle l'être? Cela ne semble pas nécessaire pour l'imposition des revenus du travail. Certes il existe de grandes différences entre Etats membres dans les taux d'imposition et dans la progressivité des barèmes, mais cela ne semble pas constituer un inconvénient majeur, ni provoquer de grandes migrations de travailleurs entre Etats membres pour ce seul motif (bien que, dans la récente campagne pour l'élection présidentielle en France, l'attention ait été attirée sur le nombre de jeunes Français travaillant dans l'industrie financière à Londres, en partie au moins pour bénéficier d'une fiscalité allégée).

La fiscalité sur les revenus des capitaux pose un autre problème du fait de leur très grande mobilité. En particulier dans un espace monétaire commun où les capitaux doivent pouvoir circuler librement, si chaque Etat membre pouvait librement décider d'imposer les revenus des capitaux des résidents en évitant de toucher aux revenus des capitaux des non-résidents cela aurait conduit à la limite à ce que tous les citoyens européens aillent encaisser leurs revenus de capitaux dans le pays voisin.

Une solution au moins partielle a été apportée à ce problème, après des années de discussion, par une directive de 2003 imposant aux établissements bancaires de chaque pays de signaler les revenus d'intérêts payés par leur entremise à des non-résidents aux autorités fiscales du pays de ces non-résidents. A titre transitoire, l'Autriche, la Belgique et le Luxembourg ont pu remplacer cette obligation par le prélèvement à la source d'un précompte mobilier de 15% sur ces mêmes revenus.

Enfin la fiscalité sur les entreprises est sans doute celle dont le défaut d'harmonisation crée le plus de distorsions dommageables en permettant à des Etats membres d'attirer des entreprises par un taux très bas voire nul sur leurs bénéfices. L'Irlande a tiré intelligemment parti de cette faculté dans son développement. Plusieurs des nouveaux Etats membres souhaitent faire la même chose. La concurrence fiscale dans ce domaine a déjà conduit, dans nombre de pays de l'UE, à un abaissement de l'impôt des sociétés, qui peut créer des situations politiques délicates à gérer, notamment dans les pays où la fiscalité sur les revenus du travail reste lourde. Une tentative d'harmonisation est en cours, visant, dans un premier temps au moins, à harmoniser la base imposable des sociétés, le taux d'imposition restant à la discrétion des Etats membres. Cette réforme aurait en tout cas pour mérite de simplifier la vie des entreprises européennes établies dans plusieurs pays de l'Union et de leurs comptables.

2.3.10. Comment se répartit le problème du chômage dans l’UE?

On se trouve ici dans un domaine où la subsidiarité joue encore à plein et autorise donc la coexistence de cultures socio-économiques et de "modèles sociaux" divers (cf. supra, 2.1.5), avec des résultats d'ailleurs assez différents. Le chômage structurel élevé qui existe dans certains pays ou régions n'est pas une caractéristique d'ensemble de l'Union européenne ou même de la zone euro: des pays comme l'Autriche, le Danemark ou l'Irlande connaissent depuis des années une situation de plein-emploi voire de suremploi, avec des taux de chômage inférieurs même aux taux américains. S'il y a un domaine où en principe le bench-marking et la pratique de la peer pressure peuvent utilement s'appliquer, c'est bien celui-ci (voir illustrations 1.3.1. j & k et 1.3.3.d . )

2.3.11. Que fait l’Europe pour lutter contre le chômage ?

Le traité de Rome de 1957, dans son préambule, a fait de "l'amélioration constante des conditions de vie et d'emploi" des Européens le "but essentiel" de la création de la Communauté économique européenne, et a prévu dans son article 3i "la création d'un Fonds social européen, en vue d'améliorer les possibilités d'emploi des travailleurs et de contribuer au relèvement de leur niveau de vie". Dans le cadre de la libre circulation des travailleurs, considérée comme un des objectifs essentiels du grand marché, un système garantissant aux travailleurs employés dans un autre Etat membre le versement de leurs prestations sociales a été introduit dès 1970.

Jusqu'à l'adoption du premier "programme d'action sociale" en 1974, qui a marqué le début –modeste- d'une politique sociale européenne, celle-ci se limitait aux activités du Fonds social européen, qui dans les années 60 a surtout servi à financer des mesures de transfert et de reconversion des travailleurs. A partir du milieu des années 70, la priorité en matière de politique sociale est allée à des programmes d'action spécifiques sur la santé et la sécurité au travail, la promotion de l'égalité des chances pour les femmes, et l'insertion professionnelle de catégories défavorisées de travailleurs, domaines certes importants mais restant malgré tout en marge des axes principaux d'une politique sociale que devraient d'abord être la promotion de l'emploi, la définition des droits des travailleurs et l'organisation de la sécurité sociale. Ces programmes d'action spécifiques se sont fondés sur des compétences générales (l'article 100 du traité CE) et exigeaient toujours des décisions à l'unanimité au sein du Conseil.

2.3.12. Quel est l’apport de l’Acte Unique à la lutte contre le chômage ?

Le refus de certains Etats membres –dont le Royaume Uni –d'étendre les pouvoirs législatifs communautaires en matière de politique sociale et de développer une politique européenne dans ce domaine s'est manifesté à plusieurs reprises. En 1986, l'Acte Unique Européen a ajouté au traité CE un article 100A permettant au Conseil d'arrêter à la majorité qualifiée "les mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres qui ont pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur". Cette disposition essentielle a permis le passage en quelques années des quelque 300 directives qui ont mis en place le grand marché de 1992. Mais il était précisé dans le même article qu'elle ne s'appliquait pas "aux dispositions fiscales, aux dispositions relatives à la libre circulation des personnes et à celles relatives aux droits et intérêts des travailleurs salariés", pour lesquelles la règle de l'unanimité a continué de prévaloir.

2.3.13. …et du Traité de l’Union ainsi que des Traités plus récents ?

En 1991, la position britannique sur la politique sociale a bien failli compromettre les négociations sur le traité sur l'Union européenne. Le Conseil européen de Maastricht en décembre 1991 a trouvé un compromis qui ne modifiait pas les dispositions du traité CE en matière de politique sociale, mais ajoutait au nouveau traité UE un "Protocole sur la politique sociale" à caractère contraignant qui autorisait onze des douze Etats membres à recourir "aux institutions, aux procédures et aux mécanismes du traité" afin de poursuivre une politique sociale commune sans le Royaume-Uni, ainsi que le texte d'un "Accord sur la politique sociale conclu entre les Etats membres de la Communauté européenne à l'exception du Royaume Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord".

L'article premier de cet accord précise que "la Communauté et les Etats membres ont pour objectifs la promotion de l'emploi, l'amélioration des conditions de vie et de travail, une protection sociale adéquate, le dialogue social, le développement des ressources humaines permettant un niveau d'emploi élevé et durable et la lutte contre les exclusions. A cette fin, la Communauté et les Etats membres mettent en œuvre des mesures qui tiennent compte de la diversité des pratiques nationales, en particulier dans le domaine des relations conventionnelles, ainsi que de la nécessité de maintenir la compétitivité de l'économie de la Communauté". Sont exclus toutefois de la politique sociale européenne de nombreux aspects du droit du travail (droit d'association, droit de grève et de lock-out) ainsi que la question des rémunérations. De plus, l'unanimité est toujours requise pour les décisions portant sur les droits, la protection sociale ou la sécurité sociale des travailleurs.

Le traité d'Amsterdam, signé en 1997 et entré en vigueur en 1999, a réalisé un progrès dans la mesure où l'accord social annexé au traité de Maastricht a été intégré au traité CE (en y remplaçant les articles 117 à 120), le Royaume Uni ayant accepté de s'inscrire dans la politique sociale communautaire. Mais les restrictions que contenait cet accord social quant à son champ d'application ont été maintenues.

Le Traité constitutionnel de 2004 avait intégré la Charte des Droits fondamentaux (voir sous-chapitre 5.4) dans sa partie II de façon à en rendre l’application obligatoire dans tous les Etats de l’UE. Sous l’intransigeance du Royaume-Uni, elle a été transférée dans une annexe, comme ce fut le cas sous le Traité de Nice, et le Royaume-Uni est spécifiquement dispensé de son application.

2.3.14. Peut-on pour autant dire qu’il y a une Europe sociale ?

On est encore loin d'une Europe unie sur le plan social, même si, principalement sous la pression du marché intérieur, des prescriptions minimales européennes complètent de plus en plus les réglementations nationales sur certains plans. Des secteurs importants du droit du travail et de la législation sociale restent purement nationaux, ce qui paraît actuellement inévitable compte tenu de la diversité des cultures socio-économiques dans l'UE (voir question 2.1.5.), qui s'est sans doute agrandie encore avec les deux derniers élargissement. Sans doute, du fait de cette diversité, les gouvernements nationaux sont-ils encore, mieux que les instances de Bruxelles, à même d'apprécier les besoins et les préférences de leurs ressortissants dans ces domaines.

En matière de politique de l'emploi, le traité de l’Union stipule que "les Etats membres considèrent la promotion de l'emploi comme une question d'intérêt commun et coordonnent leurs actions à cet égard au sein du Conseil" et le Traité Constitutionnel stipule parmi ses valeurs fondamentales « le plein emploi ». A plus long terme, on peut penser que l'intégration des marchés, la mobilité croissante de la main d'œuvre et le rapprochement des modes de vie se traduiront par une convergence graduelle des systèmes de négociation collective et des régimes de sécurité sociale, en attendant des solutions proprement européennes. Mais ce n'est sans doute pas pour demain.