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1.2.4.1. Pourquoi un pays doit-il respecter les critères de convergence ou « critères de Maastricht » avant d'adopter l'euro ?

Les désordres monétaires passés en Europe sont la conséquence de politiques économiques et fiscales laxistes et trop divergentes d'un pays à l'autre. Selon les dispositions actuelles, la politique économique de l'UEM reste du ressort des États membres, mais devient « d'intérêt commun ».

Pour que l'UEM soit durable et la monnaie unique stable, les pays qui veulent y participer doivent éviter des politiques économiques divergentes. Le respect des critères de convergence reflète la volonté de chaque pays d'adopter une culture économique durable et qui n’est pas dépendante de la politique monétaire pour corriger ses insuffisances.

The convergence criteria, by Chris Huhne.

Pour qu’une union monétaire entre pays poursuivant des politiques économiques indépendantes préserve un même taux d'intérêt de référence, il faut que ces pays aient notamment des taux d'inflation* rapprochés et des politiques budgétaires cohérentes. Deux autres considérations : il faut d'une part éviter que les États qui pratiquent une politique budgétaire saine ne soient amenés à payer pour ceux qui poursuivent une politique laxiste. D’autre part, il n'est pas nécessairement dans l'intérêt d'un pays d'accepter la rigueur de gestion monétaire de l'UEM si son économie n'y est pas préparée. Il en résulterait une perte de compétitivité et d'emplois qui deviendrait très vite socialement inacceptable. Après leur entrée dans l'UEM, les pays garderont une autonomie budgétaire et fiscale, à défaut d'une harmonisation européenne dans ce domaine. En contrepartie, ils devront respecter les termes du Pacte de croissance et de stabilité (voir chapitre dédié à sujet sous « Performance de l’euro ») qui reprend les mêmes normes de gestion des finances publiques que celles requises par les critères de convergence.

1.2.4.2. Quels sont les critères de convergence retenus dans le traité sur l'Union européenne ?

Le traité définit quatre critères.

Art. 109 J.1 : « Les rapports [de la CE et de l'IME] examinent également (en plus de l'adaptation de la législation nationale et l'indépendance de la Banque centrale* par rapport au pouvoir politique) si un degré élevé de convergence durable a été réalisé, en analysant dans quelle mesure chaque État membre satisfait aux critères suivants :

• la réalisation d'un degré élevé de stabilité des prix - ceci ressort d'un taux d'inflation proche de celui des trois États membres dont l'inflation est la plus basse ;
• le caractère soutenable de la situation des finances publiques, le déficit public* et l'endettement brut total* ne devant pas dépasser certaines limites ;
• le respect des marges de fluctuation* normales prévues par le mécanisme de change du Système monétaire européen pendant deux ans au moins, sans dévaluation de la monnaie par rapport à celle d'un autre État membre ;
• le caractère durable de la convergence atteinte par l'État membre et de sa participation au mécanisme de change du SME, qui se reflète dans le niveau des taux d'intérêt à long terme ».

Évolution des critères de convergence jusqu’en 1999.
© Promeuro - Illustration 1.2.4.a

1.2.4.3. Quels sont les niveaux à respecter ?

• L'inflation ne doit pas excéder la moyenne des trois pays les plus performants de plus de 1,5 %.
• Pour les finances publiques, le besoin net de financement des administrations centrales, régionales et locales, y compris la sécurité sociale, ne doit pas dépasser un maximum de 3 % du produit intérieur brut (PIB*) et l'endettement* brut ne doit pas représenter plus de 60 % du PIB. Ce dédoublement du critère concernant les finances publiques a conduit des commentateurs à déclarer qu'il existait cinq critères de convergence.
• Pour les taux d'intérêt à long terme, le taux des obligations d'État ne doit pas dépasser de plus de 2 % la moyenne des trois pays membres dont l'inflation est la plus basse.

Convergence des taux d'inflation dans les pays de l'Union de 1990 à 2001.
© Promeuro - Illustration 1.2.4.b

1.2.4.4. Les critères de convergence pouvaient-ils être assouplis ?

Afin d'assouplir les critères de convergence, par exemple pour alléger leur impact social, il eût fallu une décision unanime des signataires du traité. Cette éventualité n'était pas réaliste. Le traité prévoyait, dans l'application du critère relatif à l'endettement public, une certaine souplesse à laquelle le Conseil pouvait recourir sans devoir passer par une modification du traité. Le choix des membres de l'UEM est « fondé » sur ces critères mais n'exige pas leur application stricte. C'est pourquoi la Belgique et l'Italie (avec une dette publique dépassant les 100 % mais en diminution) ont été considérées comme pays éligibles, alors que la Grèce a dû faire des efforts supplémentaires. C'est tant l'évolution que le niveau des critères qui sont pris en considération, aussi bien pour les pays qui font déjà partie de l'UEM que pour les futurs candidats.

Déficit public.
© Promeuro - Illustration 1.2.4.c

Dettes en euro par habitant et en % du PIB.
© Promeuro - Illustration 1.2.4.d

Concrètement, le critère du taux de change* sert à vérifier qu'un pays est capable de gérer son économie sans faire appel à des changements de parité*. Il faut donc que la monnaie d'un pays ait participé au mécanisme de change depuis au moins deux ans sans sortir de ses marges de fluctuation* de 2,25 % autour de son taux central.

En mars 1998, dix monnaies respectaient strictement ce critère : le franc belge (BEF), la couronne danoise (DKK), le mark allemand (DEM), la peseta espagnole (ESP), le franc français (FRF), la livre irlandaise (IEP), le franc luxembourgeois (LUF), le florin néerlandais (NLG), le schilling autrichien (ATS) et l'escudo portugais (PTE).

Historique du rapport de taux de change de quelques monnaies communautaires (DEM, FRF, GBP, etc.) avec l'ECU.
© Promeuro - Illustration 1.2.4.e 

Historique du rapport de taux de change de quelques monnaies communautaires (ITL, ESP, GRD, etc.) avec l'ECU.
© Promeuro - Illustration 1.2.4.f

La grande majorité des monnaies participantes sont restées groupées près de leurs taux pivots* pendant la période de référence (mars 1996-février 1998), à l'exception de la livre irlandaise qui est restée longtemps au-dessus de son taux central. En mars 1998, elle a été réévaluée de 3 % vis-à-vis des autres monnaies. Le mark finlandais et la lire italienne ont rejoint le mécanisme de change respectivement en octobre 1996 et novembre 1996, soit moins de deux ans avant leur acceptation. Ces deux monnaies n'ont pas connu de tensions graves pendant les deux années de la période de référence. Trois monnaies n'ont pas participé au mécanisme de change pendant la période de référence : la couronne suédoise, la livre sterling (GBP) et la drachme grecque (GRD). Cette dernière a rejoint le mécanisme en mars 1998. On admet en outre que dans le processus de convergence, les pays moins développés pouvaient avoir une croissance économique plus rapide et une inflation plus élevée que les pays plus avancés (effet Balassa-Samuelson). Une certaine souplesse envers ce critère était donc justifiée.

Enfin, le maintien pendant deux ans de la monnaie du pays candidat dans les fourchettes définies par le Système monétaire européen (SME) est critiqué parce qu’il empêche les autorité monétaire d’un pays de laisser leur monnaie s'ajuster au niveau économiquement correct avant d'être irrémédiablement fixé à l'euro. C'est notamment le cas pour le Royaume-Uni qui a été traumatisé par son expérience malheureuse du « black Wednesday » en septembre 1997 lorsque la GBP a dû quitter brutalement le SME en raison d'une politique économique trop divergente de celles des pays du continent et d’une attaque spéculative massive.

1.2.4.5. Pourquoi a-t-on critiqué les critères de convergence ?

Les efforts initiaux de convergence en Europe coïncidaient avec une période de récession économique profonde entraînant un taux de chômage élevé. Or ces efforts exigeaient dans certains pays des ajustements structurels qui impliquent toujours un coût social élevé. Le citoyen a donc l'impression, non sans raison, que c'est le plus démuni qui souffre le plus de ce type de réforme de société. Une situation analogue a été constatée lors des ajustements structurels appliqués dans les pays sous-développés.

Si les critères de convergence ont été critiqués quant :

• aux niveaux à atteindre compte tenu de l'éloignement de certains États des seuils retenus,
• à leur application à des économies plus faibles que d'autres et au prix social à payer,
• aux délais très rapprochés retenus pour les atteindre,
• à leur adéquation à un moment de profonde crise économique,
• à la priorité à leur accorder une fois l'UEM réalisée,

le principe même d'une plus grande convergence économique dans l'Union n'a que rarement été mis en question. Le principe de stabilité de la future monnaie européenne est une exigence des associations de consommateurs, et les critères de convergence font partie du traité ratifié par tous les États membres. L'instabilité passée entre les monnaies européennes requiert de chaque futur membre de l'UEM la confirmation claire de sa volonté d'appliquer une politique de gestion monétaire rigoureuse avant de pouvoir bénéficier des avantages de l'euro. C'est pourquoi il est essentiel que les termes du Pacte de croissance et de stabilité adopté par le Conseil européen de Dublin en décembre 1996 soient respectés.

Hans Tietmeyer

 « L'entrée dans l'Union monétaire est fondatrice d'une communauté de solidarité et même d'une communauté de risques qui exige, pour exister durablement, des liens et une intégration politique élargie. » Hans Tietmeyer*, président de la Bundesbank, dans le journal « Le Monde », 15 février 1995.

1.2.4.6. Y avait-il un risque que l'UEM n'ait pas lieu ou soit reportée ?

À partir de fin 1997, la plupart des observateurs considéraient le risque de report de la création de l'euro en janvier 1999 comme minime. Cependant, des analystes financiers énuméraient les événements suivants comme étant susceptibles d'entraîner le report du lancement de l'UEM :

• une perturbation majeure sur les marchés monétaires qui pouvait mettre en péril la cohésion croissante observée les années précédentes entre les États de l'Union et la poursuite de la convergence économique ;
• les pays moteurs de l'UEM qui ne satisferaient pas aux critères de convergence en 1998 ;
• des désordres sociaux graves et persistants en réaction tant à l'austérité qu'implique au départ l'assainissement des finances publiques dans une période de récession économique qu'aux changements profonds que subit l'économie européenne, même s'ils sont indépendants de la monnaie unique ;
• des retards pris par les gouvernements et entreprises privées à s'adapter à l'euro. Idéalement, l'euro devrait être utilisé immédiatement, par exemple en matière de paiement des impôts, des prix imposés ou des systèmes de paiements ;
• un refus des citoyens et d'une grande partie des commerces d'adopter progressivement l'euro durant la phase transitoire (1999 à 2002), ce qui pouvait compliquer le retrait complet des signes monétaires nationaux en 2002. Le manque de participation populaire constituait un risque pouvant contrecarrer l'avènement de l'euro. Il avait été identifié comme un risque important, notamment par la BEI.

La décision prise le 12 septembre 1997 à Luxembourg, par le Conseil des ministres des Finances ou de l'Économie (Ecofin), de figer dès mai 1998 les taux de change croisés entre les monnaies participant à l'UEM (mais pas par rapport à l’écu), était destinée à réduire les risques de perturbations monétaires durant la période délicate précédant leur conversion en euro le 1er janvier 1999.

On remarque que, malgré des perturbations sur les marchés des capitaux plus importantes que prévu (graves crises asiatique, russe ou en Amérique latine), les mesures réussies d'assainissement des finances publiques et la perspective de la participation à l'euro ont offert la stabilité promise aux marchés financiers de ses membres.

Convergence des taux d'intérêt nominaux à long terme.
© Promeuro - Illustration 1.2.4.g

1.2.4.7. Quel est l’effet à plus long terme de l’application des critères de convergence par les Etats-Membres avant leur adoption de l’euro ?

Le respect des critères de convergence devait entraîner les Etats-Membres désireux d’adopter l’euro à assainir de façon durable leurs finances publiques. Pour ce faire, les 11 Etats-Membres qui ont lancé l’euro ont ratifié le Pacte de Stabilité et de Croissance, qui entérine les seuils fixés comme condition d’entrée et précise que ces Etats chercheront à équilibrer leurs comptes publics sur la durée d’un cycle économique (voir chapitre sur le Pacte de Stabilité et de Croissance). Ces conditions avaient été imposées notamment par l’Allemagne qui craignait que des pays connaissant des déficits publics chroniques – particulièrement la France et plusieurs pays méditerranéens – ne réussissent pas à maintenir la rigueur budgétaire adoptée avant l’entrée dans la zone euro et menacent la stabilité de la nouvelle monnaie.

Il s’est avéré que :

• Certains Etats-Membres, en particulier l’Italie et la Grèce,  ont présenté des statistiques qui ne reflétaient pas correctement l’étendue de leurs déficits et dette publics ;
• Les pouvoirs de la Commission européenne à faire respecter les seuils établis dans le Pacte ont été fortement affaiblis  par le Conseil européen ;
• L’Allemagne et la France ont obtenu la suspension de l’application du Pacte en novembre 2003, en raison de leur incapacité de respecter la limite de 3% du déficit public annuel et cela pour plusieurs années ;
• Les conditions économiques médiocres de la zone euro et l’étendue et ma persistance du chômage dans la zone euro, a entraîné un nombre croissant de pays à ne pas respecter le Pacte ;

Sans que pour autant, du moins jusqu’à présent, la stabilité de l’euro n’ait été menacée, notamment en raison d’une situation analogue aux Etats-Unis, on peut donc conclure que l’application des critères de convergence n’a pas entraîné de changement durable dans la culture économique des Etats-Membres, principalement d’ailleurs ceux qui avaient consenti le moins d’effort de restructuration pour rejoindre la zone euro. C’est ce qui a fait dire publiquement à certains promoteurs de l’euro, que celui-ci avait été lancé trop tôt, car la stabilité qu’il procure a permis aux Etats chroniquement déficitaires de poursuivre leur politique sans subir de correction monétaire sur les marchés internationaux.

1.2.4.8. Les statistiques nationales servant à mesurant le respect des critères de convergences, sont-elles fiables ?

La validité des données sur l’inflation, le déficit et l’endettement publics de certains pays dont l’Italie, le Portugal et la Grèce ont été mis en doute bien après leur entrée dans la zone euro.

Ces statistiques économiques de l’UE sont récoltées et analysées par EUROSTAT, une branche de la Commission européenne. Voici la réponse d’Eurostat à la question posée:

« Afin d'assurer la comparabilité des chiffres utilisés pour mesurer le respect des critères de convergences, Eurostat, la branche de la Commission européenne qui récolte et diffuse les statistiques dans l’UE, en étroite coopération avec les Etats membres, a développé des législations spécifiques dans les domaines concernés, ainsi que des procédures pour garantir le respect des critères. Eurostat ne collecte pas de données auprès des déclarants directs, les chiffres sont transmis par les autorités statistiques compétentes.

Dans le cas concret des statistiques fiscales, les données à utiliser sont celles définies dans le cadre de la comptabilité nationale et, plus précisément, dans le Système économique des comptes intégrés SEC 95. Le fait que les indicateurs utilisés pour mesurer le respect des critères de convergences soient définis d'un point de vue statistique a certainement aidé à en assurer la fiabilité. Le développement dans les Etats membres des comptes financiers et trimestriels des administrations publiques a aussi fortement aidé à en améliorer la qualité. De plus, la transmission des chiffres sur la dette et le déficit sur une base statistique a obligé les Etats membres à assurer une très bonne coordination interne entre les instances en charge des différentes données (dans la plupart des pays de l'Union européenne: les Ministères de finances, les banques centrales nationales, et les instituts nationaux de statistique).

Sur la base des chiffres transmis par les Etats membres, Eurostat effectue une analyse approfondie, y compris des missions auprès des Etats membres, afin de vérifier que les données sont conformes avec les principes comptables, et aussi cohérentes avec d'autres chiffres envoyés pour les administrations publiques dans le cadre du programme de transmission SEC. En cas de doutes ou de différends, Eurostat a mis en place un système de consultation avec les statisticiens nationaux ».

Voir site d’Eurostat :

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/

Pour les pays spécifiques mentionnés ci-dessus, Eurostat estime d’abord que les différences sont d’un ordre trop faible pour mettre en doute le bien-fondé des décisions prises sur l’intégration des pays dans la zone euro.  Elles émanent pour la plupart des cas de divergences dans l’interprétation des normes proposées et des délais de leur mise en application. Eurostat contribue activement à une plus grande comparabilité et fiabilité des statistiques européennes.

Pour le cas particulier de la Grèce, qui était en 2004 dans l’impossibilité d’appliquer les normes de SEC 95. A ce sujet voir (en anglais seulement):

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/GREECE/EN/GREECE-EN.PDF

1.2.4.9. Les critères de convergences doivent-ils aussi servir de base pour l’entrée dans l’UEM des nouveaux candidats ?

Les pays membres entrés dans l’Union après la création de l’UEM estiment que les critères de convergence devraient être adaptés car ils estiment que les critères initiaux étaient conçus en fonction d’une situation tout à fait différente de l’actuelle. Ainsi par exemple, l’obligation d’avoir un taux de change fixe avec l’euro pendant 2 ans correspondait à une période où la plupart des monnaies étaient soit liée au Mark allemand, soit tenues à rester à l’intérieur des limites du serpent monétaire*. Aujourd’hui les taux de change des monnaies des pays pre-in sont soit gérées par des « currency boards »  et «liens étroits » comme pour le Danemark et les pays baltiques, soit conditionnés par des économies visant à maintenir un taux d’inflation fixé avec des taux de change flottants (le Royaume-Uni, la Suède, la République Tchèque, la Pologne). Le problème se pose pour ces dernières, qui gèrent leur monnaie en conformité avec les règles poursuivies par la Banque Centrale européenne, de respecter aussi le critère de convergence sur les taux de change, si la politique monétaire est celle de l’euro, alors que les effets exogènes peuvent amener des variations de taux de change qui dépassent les limites imposées par le critère de convergence tel que formulé initialement.

De même, après l’abrogation en novembre 2003 de l’application dans le Pacte de Stabilité et Croissance de la limite de 3% du déficit public par rapport au PIB et son remplacement par des règles beaucoup plus sévères en termes de gestion des finances publiques, y a-t-il encore un sens à exiger ce seuil artificiel, surtout à des pays dont l’économie ne peut rattraper celle des anciens pays membres que grâce à des dépenses publiques importantes en infrastructures, protection de l’environnement, éducation, recherche, etc...  Puisque tous les membres de l’UE sont supposés respecter le Pacte, quel intérêt y a-t-il à leur imposer un critère supplémentaire ?  

En matière d’inflation, fixer le seuil en fonction de la meilleure performance de trois membres de l’UE pouvait avoir un sens à l’époque.  Aujourd’hui ; il serait plus approprié de le fixer en fonction de la moyenne de la zone euro ou la limite fixée par la Banque Centrale européenne. Cette restriction supplémentaire est d’autant plus sévère que dans des pays à croissance rapide, l’inflation est normalement plus élevée.

On peut donc penser que les critères de convergence utilisés pour juger la capacité de pays membres de lancer la zone euro pourraient être modifiés pour tenir compte de l’expérience depuis le lancement de la zone euro.