Le Pacte de Stabilité et de Croissance: Faut-il le réformer ? - 03.04.2004

 Commentaires sur la décision du Conseil ECOFIN de novembre 2003
      

Dans son récent livre « Dans un Monde incertain », l'ex Secrétaire d'Etat au Trésor américain, Robert Rubin écrit dans le contexte de la préparation du premier budget de l'administration Clinton en 1993:

« Proposer un budget en équilibre était aussi peut-être la seule façon de tuer l'idée pernicieuse d'ajouter à la Constitution un amendement imposant l'équilibre budgétaire. Un tel amendement serait une violation de la somme de toute sagesse existante en matière de politique économique. Il pourrait obliger le gouvernement fédéral de réduire les dépenses ou d'augmenter les impôts en période de récession substituant ainsi des mesures pro cycliques (qui contribueront à aggraver la contraction de l'économie) à des mesures contra cycliques qu'une récession appelle. »

L'exemple américain a montré que dans la deuxième moitié des années  90' la rigueur budgétaire en période d'expansion économique a été un processus dont les termes se sont mutuellement renforcés conduisant d'une part au prolongement record de l'expansion avec comme corollaire un surplus budgétaire impressionnant.  Lors de l'éclatement de la bulle financière qui s'est traduit par un ralentissement économique, il a été possible à la nouvelle administration Bush de relancer la machine économique américaine avec une politique budgétaire qui combinait à la fois une baisse d'impôts et la tolérance d'un déficit tout aussi spectaculaire que ne l'avait été le surplus engrangé sous l'administration Clinton. Constatons cependant aussi que pendant tout ce cycle, le Gouvernement américain s'est scrupuleusement interdit d'intervenir dans la politique monétaire menée par la Banque Fédérale de Réserve ce qui démontre la possibilité d'avoir une politique économique et budgétaire souple dans le cadre d'une politique monétaire indépendante du contrôle de l'exécutif.

Nous observons qu'aujourd'hui la croissance reprend vigoureusement aux Etats-Unis alors qu'elle tarde à se concrétiser dans l'Union européenne et particulièrement dans la zone Euro. Ce décalage peut, en tous cas en partie, être attribué au manque de flexibilité des politiques budgétaires résultant des impératifs du Pacte de Stabilité.

Dés lors, faut-il réformer le Pacte ? Un simple assouplissement des règles permettant des dérogations ad hoc pour répondre aux conditions économiques ne semble pas suffisant dans la mesure où cela risque d'encourager le laxisme tant en période de haute que de basse conjoncture. Il faut, en effet, se rappeler que le choix politique de départ au sein des pays ayant adopté la monnaie unique a été de mettre en commun la politique monétaire (gérée indépendamment par la BCE) mais, en contrepartie, de privilégier la souveraineté nationale au plan de la gestion économique et budgétaire. Ce choix imposait l'existence du Pacte de façon à garder un minimum de discipline et à asseoir la crédibilité de la monnaie unique dans sa phase initiale.

Aujourd'hui, l'Euro a clairement réussi son lancement et son existence a préservé l'Union des plus graves conséquences des crises monétaires et financières qui ont ébranlé les marchés financiers depuis son introduction. Même ses fluctuations importantes vis-à-vis du dollar revêtent aujourd'hui une moindre importance par rapport à la situation existante avant l'UEM permettant à l'Eurozone de bénéficier d'une partie des avantages - longtemps le privilège des seuls Etats-Unis - d'une politique d'indifférence relative (benign neglegt)  vis-à-vis du taux de change au profit des impératifs économiques liés au marché intérieur (NOTE : PROMEURO pense que si les USA et l'Europe devaient adopter une telle attitude, cela conduirait à un système monétaire international plus volatile dont souffrirait en premier lieu les pays en voie de développement. PROMEURO recommande donc une attitude plus responsable des autorités européennes).

Quant à la question du maintien d'une discipline budgétaire au niveau des Etats Membres de l'Eurogroup, le Pacte reste une nécessité incontournable tant que prévaudra le principe de subsidiarité.
Pour être crédible, tout assouplissement ne peut s'envisager qu'en acceptant concomitamment un renforcement de la coordination des politiques économiques au niveau de l'Eurozone. L'élimination complète du Pacte peut être conçu comme un objectif à atteindre le jour où il n'y a plus qu'une seule politique économique et budgétaire au niveau de l'Eurozone, comme c'est le cas aux Etats-Unis. Ceci n'empêche d'ailleurs aucunement des choix de société différents au niveau des pays Membres débouchant sur des niveaux d'imposition et des prestations sociales différentes et laissant donc une certaine marge à la subsidiarité.

Le débat sur la réforme du Pacte de Stabilité et de Croissance devrait donc se poser en termes d'une attitude cohérente de la part des pays Membres. Soit ils privilégient la subsidiarité intégrale en matière économique et budgétaire et dans ce cas acceptent le respect de règles strictes du Pacte avec peu de latitude pour un assouplissement, soit ils optent pour plus grande de flexibilité des règles en contrepartie d'un abandon de souveraineté au niveau national au profit d'un processus de décision plus collégiale dans le cadre de l'Eurogroupe.

Une évolution vers plus de collégialité aurait des incidences favorables car aussi longtemps que la nécessité d'un pacte rigide prévaut, l'utilisation de l'ensemble des instruments de gestion de la politique économique sera circonscrite et risque de créer les effets pervers mentionnés par Rubin, et que les Etats-Unis ont réussi à éviter. En particulier, l'Eurozone sera contrainte de subir plutôt que de gérer la valeur externe de sa monnaie car dans un système à trois variables où deux d'entre-elles sont paramétrées (déficit budgétaire et inflation limités), la troisième devient automatiquement une résultante dès lors que les deux autres ont atteint leur seuil. Dans le contexte actuel, par exemple, l'appréciation de l'euro due à la stimulation fiscale américaine et au creusement de son déficit tant interne qu'externe, constitue un frein à la reprise de ce côté de l'Atlantique sans qu'il soit possible - Pacte de Stabilité et taux d'inflation obligent - de prendre des mesures qui auraient pour effet de ralentir l'appréciation de l'euro.

De manière réaliste, cependant, l'introduction d'une « gouvernance économique » au sein de l'Eurozone doit s'envisager comme un processus progressif où chaque étape vise à augmenter le degré de flexibilité dans les règles contraignantes du Pacte jusqu'à son élimination finale. Ce processus devrait cumulativement renforcer le potentiel d'utilisation effective des différents instruments de la politique économique et par conséquent aussi accroître la flexibilité de la BCE dans la gestion de sa politique monétaire y compris la capacité d'influer, lorsque cela paraît utile, sur la valeur externe de la monnaie.

Il ne faut pas sous-estimer les difficultés politiques liées à la mise en place d'un tel « gouvernement économique » dont la seule mention constitue un tabou dans certaines enceintes. Le débat sur la structure et le fonctionnement des organes de décision ainsi que de la mise en ouvre des politiques économiques sera long et complexe mais se greffe, cependant,  logiquement dans le prolongement du chemin déjà parcouru dans la mise en ouvre du marché et de la monnaie unique. Pour que le citoyen puisse bénéficier pleinement des avantages de l'UEM, que l'Union puisse mettre en ouvre la déclaration de Lisbonne et aussi jouer son rôle sur la scène économique mondiale, la nécessité d'entamer un tel processus paraît aussi obvie que celle qui préside à la création d'une politique étrangère et de défense commune.

Si l'analyse proposée ci-dessus est jugée pertinente, alors il est possible de mettre de côté le débat stérile sur les mérites d'assouplir le Pacte tel qu'il existe pour se tourner vers la création des conditions politiques et institutionnelles nécessaires à son évolution.

En conclusion, la réforme du Pacte de Stabilité et de Croissance est indispensable mais ne peut et ne doit s'envisager que dans le cadre plus large d'une évolution de la gouvernance économique au sein de l'Union.
            Paul N. Goldschmidt, Directeur retraité de la Commission européenne