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7.2.1. ¿Cómo está dirigida la Unión Europea (UE)?

La UE está dirigida por un sistema político complejo, basado en un modelo de funcionamiento “sui generis”. En efecto, la UE no es una federación de Estados ni una simple cooperación intergubernamental. Su estructura se caracteriza por un marco institucional original, que combina elementos de esos dos enfoques

7.2.2. ¿Cuántos Estados miembros forman la Unión Europea?

La Unión Europea (UE) cuenta, desde el 1 de enero de 2007, con veintisiete Estados miembros que representan 485 millones de ciudadanas y de ciudadanos. Las adhesiones al proyecto europeo puesto en marcha en 1951 por seis Estados fundadores, se han realizado en oleadas sucesivas:

• 1 de enero de 1973: entrada de Dinamarca, Irlanda y del Reino Unido en las Comunidades europeas (firmas de los tratados de adhesión el 22 de enero de 1972). Noruega, que había, no obstante, firmado el tratado, no lo ratifica;

• 1 de enero de 1981: entrada de Grecia (firma del tratado el 28 de mayo de 1979);

• 1 de enero de 1986: entrada de España y de Portugal (firmas de los tratados el 12 de junio de 1985);

• 1 de enero de 1995: entrada de Austria, Finlandia y Suecia en la UE (firmas de los tratados de adhesión el 24 y 25 de junio de 1994) ; Noruega también firma el tratado, pero por segunda vez, no lo ratifica;

• 1 de mayo de 2004: entrada de Chipre, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, República Checa, Eslovaquia y Eslovenia (firmas de los tratados el 16 de abril de 2003);

• 1 de enero de 2007: entrada de Bulgaria y de Rumanía (firmas de los tratados de adhesión el 25 de abril de 2005).

Ver mapa del capítulo 1.1 y para la geografía de Europa, la página web: www.sheppardsoftware.com/country_europe_G2_drag-drop.html

7.2.3. ¿Cuáles son los criterios actuales de adhesión a la Unión Europea?

“Cualquier Estado europeo que respete el principio de libertad, de democracia, de respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, así como el estado de derecho, principios que son comunes a los Estados miembros, puede solicitar convertirse en miembro de la Unión” (disposiciones contenidas en el Tratado de la Unión Europea).

Sin embargo, como consecuencia de la caída del muro de Berlín y del telón de acero en 1989, la perspectiva de una gran ampliación para los países de Europa central y oriental (PECO) condujo al Consejo europeo de Copenhague, el 22 de junio de 1993, a fijar criterios de adhesión. Los países candidatos deben así satisfacer los tres “criterios de Copenhague”.

El criterio político: la presencia de instituciones estables que garanticen la democracia, la primacía del derecho, el respeto de los derechos del hombre (... ¡y de la mujer!) y de las minorías, así como su protección.

El criterio económico: la existencia de una economía de mercado viable así como la capacidad de hacer frente a la presión competitiva y a las fuerzas del mercado en el interior de la Unión Europea (UE).

Finalmente, el criterio de “el acervo comunitario”: la capacidad del país candidato de asumir sus obligaciones, adaptando sus estructuras administrativas, y de aceptar los objetivos políticos, económicos y monetarios de la UE.

Teniendo en cuenta la amplitud de las disposiciones y de los actos jurídicos que constituyen el acervo comunitario, a menudo se han puesto en práctica mecanismos y períodos de transición.

La Comisión Europea está encargada de evaluar el estado de progreso del acervo comunitario del país candidato y presenta regularmente informes al Consejo de ministros.

Cuando el país candidato cumple los tres criterios, las negociaciones propiamente dichas pueden empezar.

No obstante, al inicio del proceso de adhesión, existen estrategias de pre-adhesión que favorecen una integración progresiva y una adaptación técnica. Son los “acuerdos europeos”, acuerdos de asociación, los que preparan la adhesión del país asociado, y los “partenariados para la adhesión”, los que elaboran programas nacionales de preparación a la adhesión y determinan para cada país las prioridades a seguir. Igualmente, se conceden “ayudas financieras de preadhesión”.

La rápida expansión de la UE en 2004 y 2007 así como la petición de adhesión de Marruecos y de Turquía plantean cuestiones sobre los límites de la UE. Existe un aspecto geográfico (inscrito en los Tratados) y un aspecto político y cultural. Geográficamente, el continente europeo se extiende, según la fórmula del General De Gaulle “desde el Atlántico a los Urales”, atravesando países como Turquía y Rusia. Pero en tiempos del Imperio romano, el mar Mediterráneo era “mare nostrum”, sus dos riveras, formaban parte del mismo conjunto político. Algunos quisieran ver la UE limitada estrictamente a las fronteras geográficas del Continente. Otros preferirían que se extendiese hasta los confines de la influencia de su cultura: hasta allí donde se siente el impacto de su civilización: (ver la conferencia de Bernard Coulie, Rector de la Universidad de Lovaina la Nueva).

“La originalidad del continente europeo proviene en primer lugar de la geografía, como la de una familia proviene del físico de sus miembros, pero el carácter ha sido forjado y determinado por la historia, es decir por los hombres a lo largo del tiempo... Se trata de una Europa diversa cuyas herencias comunes son sobre todo culturales”. Jacques Le Goff en su “Europa contada a los jóvenes”, Seuil, 1996.

Sobre los criterios de adhesión:
http://europa.eu/scadplus/glossary/accession_criteria_copenhague_es.htm
http://ec.europa.eu/enlargement/enlargement_process/accession_process/how_does_a_country_join_the_eu/index_es.htm

7.2.4. ¿Por qué las instituciones europeas son llamadas supranacionales?

El carácter supranacional de las instituciones europeas se debe a la independencia de esas instituciones en relación con los Estados miembros.

Existen, es verdad, lazos con las administraciones nacionales (entre ellos, por ejemplo, la posibilidad de un destino provisional de funcionarios nacionales a la administración europea), pero generalmente las instituciones europeas persiguen el interés común europeo. Los comisarios europeos, los miembros del Parlamento Europeo (PE), los miembros del Tribunal de Justicia Europeo, así como los miembros de otras instituciones europeas, tienen un mandato europeo. Se les supone que deben tratar los asuntos que les son sometidos y el personal que dirigen sin tener en cuenta su propia nacionalidad de origen.

7.2.5. ¿Qué es "el acervo comunitario”?

“El acervo comunitario” constituye el conjunto común de los derechos y de las obligaciones que unen a los Estados miembros, así como los objetivos de la Unión Europea (UE).

Se trata de todo el derecho comunitario, es decir: los tratados constitutivos (“el derecho primario”), los actos realizados por las instituciones comunitarias (“el derecho derivado”), y todo lo que de ellos se deriva: el conjunto de políticas comunes y la jurisprudencia del Tribunal.

¡Un total de aproximadamente 26 000 actos jurídicos, que abarcan unas 80 000 páginas!

Sobre “el acervo comunitario”:
http://europa.eu/scadplus/glossary/community_acquis_es.htm

7.2.6. ¿Cuáles son las diferentes formas de actos legislativos europeos?

Existen cinco formas de decisiones o actos legislativos europeos: el reglamento, la directiva, la decisión, la recomendación y el dictamen conforme.

El “reglamento” y la “directiva” son de cumplimiento obligatorio. El “reglamento” se aplica directamente, mientras que la “directiva“ obliga a los Estados miembros en cuanto al resultado, pero les permite la elección de los procedimientos.

La “decisión” no es aplicable a los Estados miembros, sino a ciertas personas físicas o morales en todos los Estados miembros. Es de cumplimiento obligatorio e inmediatamente aplicable.

La “recomendación” y «el dictamen” tienen un alcance general, pero no son obligatorios.

El Tratado Constitucional, uno de cuyos objetivos es simplificar la legislación europea, sólo reconoce dos formas de actos legislativos de la UE: el reglamento que se denomina “ley europea” y la directiva que se denomina “ley-marco europea”. Las formas restantes son de cumplimiento obligatorio, pero están agrupadas bajo los títulos “Actos no-legislativos” y “Puntos de vista”.

Sobre los instrumentos jurídicos comunitarios:
http://europa.eu/scadplus/glossary/community_legal_instruments_es.htm

Sobre la jerarquía de los actos comunitarios:
http://europa.eu/scadplus/glossary/norms_hierarchy_es.htm

Base de datos que da acceso a los textos de todos los actos comunitarios:
http://www.bibhost.ulb.ac.be/CDE/bdd_cde.htm

7.2.7. ¿Cómo se elabora la legislación comunitaria?

El proceso de toma de decisiones europeo se basa esencialmente en “el triángulo institucional”, compuesto por la Comisión Europea, garante del interés general europeo, por el Parlamento Europeo (PE), representando los pueblos, y por el Consejo de la Unión Europea, representando los Estados miembros.

Normalmente, la Comisión –que tiene el monopolio de proponer textos legislativos, es decir iniciar el proceso legislativo– propone un proyecto de acto legislativo que es adoptado por el Consejo y el PE. El Comité Económico y Social (CESE) así como el Comité de las Regiones (CDR) tienen un carácter consultivo.

Las reglas y los procedimientos de decisión están definidos por los tratados. De este modo, cualquier proposición de acto legislativo se basa necesariamente en un artículo de los tratados, que constituye lo que se denomina su “base jurídica”. Ésta determina el procedimiento legislativo a seguir.

Los tres principales procedimientos son la “consulta”, “el dictamen conforme” y “la codecisión”.

En el procedimiento de “consulta”, el PE es consultado y puede formular enmiendas. La Comisión las examina y trasmite a continuación una proposición modificada al Consejo que, finalmente puede adoptarla o proponer nuevas enmiendas. Si el Consejo modifica una proposición de la Comisión, debe hacerlo por unanimidad.

El procedimiento de “dictamen conforme”, por el contrario, significa que el Consejo debe obtener el dictamen conforme del PE antes de tomar ciertas decisiones. El procedimiento es el mismo que para la consulta, salvo que el PE no puede enmendar la proposición: tiene que aceptarla o rechazarla. La aceptación requiere la mayoría absoluta de los votos emitidos.

EL procedimiento más corriente es el de la “codecisión” que implica un reparto del poder legislativo entre el Consejo y el PE. Este procedimiento bastante complejo prevé una doble lectura por las dos instituciones, y la eventual intervención de un comité de conciliación en el caso en que la dos instituciones no llegasen a ponerse de acuerdo sobre una nueva proposición.

Introducido por el Tratado de Maastricht, el procedimiento de codecisión coloca al PE en pie de igualdad con el Consejo en los procesos de toma de decisión.

Para la legislación europea: http://eur-lex.europa.eu/es/legis/index.htm

Para los mecanismos de decisión:
http://europa.eu/institutions/decision-making/index_es.htm

Para los procedimientos de codecisión: http://europa.eu/codecision/index_es.htm

7.2.8. ¿Cuál es la especificidad del derecho comunitario?

El derecho comunitario que resulta de los tratados –“el derecho primario”– y de los actos jurídicos de las instituciones europeas –“el derecho derivado”– se caracteriza por dos principios, reconocidos por el Tribunal de Justicia, que garantizan la existencia del orden jurídico de la Comunidad.

Se trata del principio de “aplicabilidad directa” y del de “la primacía del derecho comunitario” sobr el derecho nacional.

La aplicabilidad directa significa que el derecho comunitario es directamente aplicable a las instituciones comunitarias, a los Estados miembros y a los ciudadanos de la Unión Europea (UE). Así, los ciudadanos tienen la posibilidad de evocar ante una jurisdicción nacional un derecho que les es reconocido por un acto jurídico comunitario.

La primacía del derecho comunitario implica que una disposición jurídica europea prima sobre cualquier ley nacional, anterior o posterior, incluso si se trata de una norma constitucional.

La transposición de los actos legislativos europeos en el derecho nacional puede ser turbada por retrasos consecuentes regularmente denunciados por la Comisión Europea.

El ABC del derecho comunitario:
http://europa.eu.int/eur-lex/es/about/abc/index.html

Folleto sobre el derecho comunitario:
http://ec.europa.eu/publications/booklets/eu_documentation/02/txt_es.pdf

Sobre la aplicación del derecho comunitario:
http://ec.europa.eu/community_law/eulaw/index_fr.htm

7.2.9. ¿Cuáles son las principales políticas comunes europeas?

Las políticas comunes de la Unión Europea (UE) se refieren esencialmente al primer pilar de la UE, es decir el pilar que funciona siguiendo el método comunitario*. Este implica la intervención de las principales instituciones europeas: la Comisión, así como el Parlamento Europeo (PE) actuando en codecisión, el Tribunal de Justicia y las dos instituciones consultivas, la CESE y el CDR.

Las políticas del primer pilar se diferencian de las otras políticas y acciones realizadas por la UE en el marco de su PESC, de su Política Europea de Seguridad y de Defensa PESD, así como en los ámbitos de la JAI. La política de la UE prevé instrumentos específicos y un papel preponderante de los Estados miembros, y por tanto del Consejo, en relación con las otras instituciones (Comisión y PE).

De este modo, entre las políticas comunes figuran todas las políticas adoptadas desde 1952, incluida la Unión Económica y Monetaria (UEM), especialmente la unión aduanera, el mercado único, la política comercial y la de la competencia. Una de las más antiguas es la política agrícola común (PAC), que ya fue reformada una vez en 2000 y que será reformada de nuevo en 2013.

Entre las políticas de solidaridad, un lugar importante corresponde a la política regional que ha puesto en marcha diferentes instrumentos de ayuda regional para el desarrollo de las regiones atrasadas, la reconversión de algunas zonas industriales, y la inserción profesional de los jóvenes. Del mismo modo, son muy importantes las políticas sociales y de empleo.

En el campo de las relaciones exteriores, es necesario recordar la ayuda al desarrollo, la ayuda humanitaria, la ampliación y la política comercial.

Además, en diferentes grados de estudio, hay que citar las políticas de los trasportes, de la investigación científica, del medio ambiente, de la pesca, de la energía y de las acciones en los ámbitos de la educación y de la cultura.

Sobre las políticas europeas:
www.europarl.europa.eu/factsheets/default_es.htm

7.2.10. ¿Qué es hoy la “la gobernanza europea”?

El término “gobernanza europea” indica el conjunto de las reglas de funcionamiento, de los instrumentos, de las instituciones y de otros actores, que aseguran la toma de decisiones y la puesta en marcha de esas decisiones a nivel europeo. En otras palabras, quién hace qué y cómo.

En la actualidad, el sistema de gobernanza europea, concebido inicialmente para una comunidad de 6 países, es reconocido por presentar límites importantes a los que deben hacer frente de manera urgente los responsables europeos.

Según el Profesor Koen Lenaerts, Juez del Tribunal de Justicia Europeo, la gobernanza de un sistema político debe responder a dos criterios:

• la “legitimidad interna”, es decir, la capacidad del ciudadano para influir, directa o indirectamente, las decisiones –de donde viene la expresión “déficit democrático” de la UE–, que indica el desequilibrio existente entre el Parlamento Europeo que representa a los ciudadanos y las otras instituciones en el seno del proceso de toma de decisiones;

• la “legitimidad externa”, es decir, la capacidad del sistema de responder efectivamente a las expectativas de los ciudadanos.

7.2.11. ¿La construcción europea padece de un “déficit democrático”?

A menudo se oye hablar de “déficit democrático” en referencia al modo de funcionamiento de las instituciones europeas. Ello es consecuencia de diferentes factores, entre los cuales especialmente:

• la complejidad del modo de toma de decisiones europeo;

• la falta de transparencia suficiente;

• el mecanismo de toma de decisiones aún demasiado inclinado del lado del Consejo (los Estados miembros) y de la Comisión;

• un poder todavía limitado del Parlamento Europeo en relación con el Consejo;

• el modo de voto por unanimidad en los diferentes campos que permite a un país bloquear una decisión común, con el fin de preservar una determinada ventaja;

• una política de comunicación que ha permanecido durante mucho tiempo deficiente y dirigida desde arriba hacia abajo (“top-down”), antes que desde el ciudadano hacia las instancias europeas (“bottom-up”).

Pero eso no significa que las instituciones como tales no tengan legitimidad democrática suficiente. La integración europea es un proceso en evolución permanente desde sus orígenes.

En la mayoría de las democracias de los Estados miembros de la UE, los parlamentos detentan prioritaria y constitucionalmente el poder legislativo, es decir el poder de hacer las leyes, lo que no es el caso, a nivel europeo, del PE. Éste ha tenido que luchar para verse atribuir progresivamente competencias, entre las cuales el poder legislativo, hoy en día, ejercido conjuntamente con el Consejo –lo que se denomina la codecisión– y el poder presupuestario. La elección del PE por sufragio universal directo en 1979 ha sido un logro importante para consolidar la democracia representativa a nivel europeo (ver el capítulo 5.2.: la democracia representativa). En la actualidad, el PE reivindica todavía un reforzamiento de sus poderes, especialmente la extensión del campo de aplicación de la codecisión en todos los aspectos de la acción comunitaria.

Otras cuestiones relativas al “déficit democrático” quedan de actualidad. Por ejemplo, cómo asociar más aún los parlamentos nacionales al debate sobre la integración europea, reforzando los lazos con el PE, yendo más allá de la “Conferencia de los organismos especializados en los asuntos comunitarios” (COSAC). O incluso, cómo atribuir un carácter apremiante a la “Carta de los derechos fundamentales” (ver capítulo 5.4.). Y, de una manera todavía más general, la cuestión de saber si Europa necesita un texto fundamental, es decir, una constitución –federal o no– que defina claramente los objetivos, los medios y la organización del poder en el seno de la Unión Europea (UE), y si Europa debe tener un presidente elegido (que sea el de la Comisión y/o del Consejo).

Estas cuestiones, que forman parte del debate sobre el futuro de la UE, no han recibido aún respuesta. Sin embargo, el Tratado Constitucional, firmado en Roma el 29 de octubre de 2004, ha previsto varias disposiciones reforzando el carácter democrático de la UE. No habiendo sido ratificado, estas disposiciones no están todavía en vigor. (véase el capítulo 7.3.).

Sobre la definición de “déficit democrático”:

http://europa.eu/scadplus/glossary/democratic_deficit_es.htm

Para un análisis del Prof. Moravcsik sobre el mito del ”déficit democrático”:

http://www.princeton.edu/~amoravcs/library/mythe.doc

7.2.12. ¿La UE responde a las expectativas de los ciudadanos?

Para que Europa pueda verdaderamente responder a las preocupaciones de los ciudadanos, es necesario que esté próxima a ellos.

Los ciudadanos tienen el derecho de esperar que las decisiones sean legibles (¿sabemos orientarnos, por ejemplo, en la panoplia de textos generados por las instituciones?), comprensibles (¿estamos seguros de entender bien los riesgos de las decisiones tomadas?), transparentes (¿podemos distinguir en la motivación de una decisión entre los intereses nacionales y el de interés común?) y legítimas (estamos en condiciones de actuar y de participar activamente en el proceso legislativo europeo?).

¿Se habrá convertido la UE en un gigante económico con pies de barro a causa de la dificultad que tiene para desempeñar un papel activo y responsable en la escena mundial? La Unión Económica y Monetaria (UEM) no ha respondido a las expectativas de los ciudadanos pues el crecimiento económico ha tardado en responder a las ventajas ofrecidas por la introducción del euro. Solamente el mantenimiento del valor intrínseco de la nueva moneda europea, la estabilidad del sistema monetario europeo (ver cuestión 1.3.1.) y el papel internacional creciente del euro (ver cuestión 1.3.3.) son reconocidos por los expertos como aportaciones europeas positivas. El desequilibrio entre la parte económica de la UEM (regida por una simple coordinación de las políticas de los Estados miembros) y su parte monetaria (organizada sobre un modelo de funcionamiento de tipo federal) tiene fuertes implicaciones en términos de coherencia y de desarrollo.

La mejora del nivel de vida es una expectativa fundamental y legítima de los ciudadanos. Esta situación ha experimentado una mejora en 2006, pero aún es demasiado pronto para establecer que esta tendencia se mantendrá en el futuro.

Los sondeos del Eurobarómetro muestran que los ciudadanos consideran que Europa debe recuperar su puesto de potencia mundial en el mundo y estiman que a ella corresponde la competencia de los asuntos exteriores. Sin embargo, para ello, la UE debería poner en marcha una verdadera política exterior y de seguridad común eficaz, así como una política de defensa común. Esta evolución esbozada igualmente en el Tratado Constitucional sigue siendo denegada por los Estados Miembros.

Ilustración 7.a.: Sondeo Eurobarómetro sobre la opinión de los ciudadanos europeos sobre las competencias a transferir a la UE.

7.2.13. ¿Cuál es la controversia entre países pequeños y grandes?

La UE está compuesta por países pequeños y grandes. Estos últimos (Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y España) que representan a 300 millones de personas, es decir el 80% del total de la UE, consideran que las disposiciones actuales en las que cada país, ya sea grande o pequeño, tiene un peso muy similar (número de comisarios, derecho de voto en el Consejo, etc.), no son democráticas. Una región como la de Baviera, con 12,1 millones de habitantes, tiene menos poder que el Gran Ducado de Luxemburgo con 443.000 habitantes. Entre los nuevos miembros hay países como Polonia, con 38,6 millones de habitantes, y Malta, con 382.000 habitantes. El Comité de las Regiones, en el que las diferentes regiones pueden desempeñar un papel más significativo, solo tiene un poder consultivo limitado en el conjunto de las instituciones europeas.

 

El Tratado de Niza (ver cuestión 7.1.15.) ha realizado importantes adaptaciones institucionales (el reparto de voces entre los países en el seno del Consejo de ministros, el número de representantes en el Parlamento Europeo, el número de miembros de la Comisión Europea) con el fin de reflejar mejor la situación después de las nuevas adhesiones a partir de 2004. De este modo, desde 2005, la Comisión Europea cuenta con un comisario por país, los países grandes ya no cuentan con un “segundo comisario”.

La controversia entre países pequeños y grandes solo puede encontrar una solución duradera en un sistema bicameral: una cámara representando a los ciudadanos, en la que el número de diputados esté en función de la población, una segunda cámara representando a los Estados, con un miembro por país.