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2.4.1. ¿Cuál es el peso del presupuesto europeo?

El presupuesto europeo de 2007 adoptado por el Parlamento Europeo el 14 de diciembre de 2006 representa un importe global de 126.500 de millones de euros, lo cual significa 257 euros por habitante de la Unión, el 1,08% del PNB de la UE y alrededor del 3% del total de gastos de las administraciones públicas (incluidos todos los niveles de poder) en la UE, en tanto que en Estados Unidos, el presupuesto del gobierno federal representa cerca del 60% del total de los presupuestos públicos. Esta sencilla comparación pone de manifiesto lo lejos que se encuentra la Unión Europea de ser un Estado federal e indica que el modelo hacia el cual evoluciona se parece más al de una “federación de Estados-naciones”, como lo denomina Jacques Delors*.

 

En este presupuesto, los créditos de funcionamiento del conjunto de las instituciones sólo representan el 5,5% del presupuesto total. La “burocracia de Bruselas”atacada con frecuencia por los partidos nacionalistas o antieuropeos, apenas cuesta más de 14 euros por año a cada ciudadano europeo. Alrededor del 60% de esos créditos de funcionamiento se utiliza para pagar al personal de las instituciones europeas, que no es más numeroso que el de los empleados municipales de la ciudad de París. Por el contrario, el 94,5% de los gastos de la UE son gastos de intervención, los cuales benefician a los ciudadanos europeos, a los Estados miembros y a terceros países (entre ellos los países en vías de desarrollo).

2.4.2. ¿Cómo han evolucionado los ingresos presupuestarios de la UE?

Para financiar sus gastos, la Unión Europea dispone de « recursos propios », cuyo importe actual alcanza el límite del 1,24% de la « Renta Nacional Bruta » (RNB) de la UE. Legalmente, esos recursos le pertenecen y no dependen de las contribuciones voluntarias de los Estados miembros, y son recaudados en nombre de la UE por los Estados miembros que los revierten al presupuesto comunitario. Los recursos propios son de tres tipos (las cifras indicadas más abajo se refieren a las previsiones para 2007):

• los «recursos propios tradicionales» (RPT) son esencialmente derechos de aduana (incluidos los “derechos de regulación agrícolas”) recibidos por los Estados miembros sobre las importaciones de productos provenientes de países terceros, de los que conservan el 25% por gastos de percepción. Hoy en día, representan para la UE alrededor de 17.300 millones de euros, es decir el 15% de los ingresos totales: esta partida ha disminuido casi la mitad desde hace 25 años, en correlación con la reducción de las tarifas aduaneras y los derechos de regulación agrícolas, proseguida en el marco de las negociaciones comerciales internacionales.

• El recurso basado en el impuesto sobre el valor añadido (IVA) es un porcentaje uniforme (inicialmente el 1%) aplicado a la imposición del IVA armonizado de cada Estado miembro. El ingreso por el IVA representa en la actualidad el 15% de los ingresos totales. El IVA se había convertido en un factor preponderante (hasta el 66% de los ingresos totales en 1992) hasta el punto de convertir la financiación de la UE cada vez menos equitativa, puesto que se basa esencialmente en un impuesto sobre el consumo. La búsqueda de una mayor equidad en el reparto de la carga, condujo a las reformas de 1988 y 1992 que redujeron el peso relativo del ingreso por IVA (disminuyendo el interés máximo de gravamen del IVA y limitando el de su base imponible al 50% de la RNB, para evitar que los Estados miembros menos ricos no paguen una parte desproporcionada en relación con su capacidad contributiva), e introdujo una tercer tipo de ingreso.

• El recurso basado en la renta nacional bruta (RNB) es un porcentaje uniforme (0,73% en 2007) aplicado a la RNB de cada Estado miembro. Sirve para equilibrar el presupuesto, su tasa se fija cada año, en el marco del procedimiento presupuestario, con el fin de financiar la diferencia entre el importe de gastos del año y el producto de los restantes recursos propios. A pesar de que, de algún modo, se trata de un elemento de compensación, en la actualidad constituye la fuente de recursos más importante y representa cerca del 70% del total, es decir 80.000 millones de euros. Su proporción en el total de los ingresos presupuestarios de la UE ha aumentado con el paso del tiempo.

Esta evolución ha contribuido a que la financiación de la UE sea más equitativa, pues el recurso de la RNB es el que mejor garantiza la proporción entre la riqueza de cada Estado miembro y el importe de su contribución al presupuesto europeo. Sin embargo, el debate sobre el reparto de las cargas ha sido muy conflictivo: en efecto, los Estados miembros han mantenido la mala costumbre de llamar la atención sobre su “contribución neta” al presupuesto europeo, haciendo la diferencia entre lo que aportan al presupuesto europeo y lo que reciben a través de las diferentes políticas comunes, especialmente las políticas agrícolas y regionales; según este cálculo simplista, existen en consecuencia “contribuyentes netos” y “beneficiarios netos”, los primeros se quejan con frecuencia de serlo y los segundos desean por supuesto seguir siéndolo.

Esta manera de actuar da lugar a dos importantes inconvenientes: por un lado hace que los Estados miembros y su opinión pública ignoren deliberadamente las innegables ventajas económicas- pero no presupuestarias- que obtienen de su participación en la UE. Por otro lado, deja sin sentido la noción de solidaridad inscrita en el principio de la construcción europea. Tanto en un caso, como en el otro, conducen a perder de vista “el interés común europeo”.

2.4.3. ¿Cómo se reparten los gastos presupuestarios de la UE para la PAC?

Entre 1968 y 1975, la política agrícola común ha absorbido entre el 72 y el 93% del presupuesto europeo. El hecho de haber dado preferencia en 1975 a las financiaciones regionales1 hizo que disminuyese progresivamente la parte de la PAC: el desarrollo regional tiene como objetivo reducir las disparidades de rentas entre los diferentes Estados y regiones. En 2005, la PAC seguía absorbiendo el 43% del presupuesto y el desarrollo regional el 37%, dejando poco margen de maniobra para las demás políticas de la Unión Europea: el 4,4% para la política exterior en 2005, el 2,6% para la investigación, el 1,1% para los transportes y la energía, el 1% para la sociedad de la información y el 0,8% para la educación.

El informe Sapir*, publicado en 2003 (redactado por un grupo de ocho expertos, a petición del Presidente de la Comisión) calificó el presupuesto europeo como “reliquia histórica”. Los autores consideraban en efecto, que la estructura de ese presupuesto ya no respondía a las exigencias económicas que se imponían al iniciarse el siglo veintiuno, y en particular a las necesidades de educación y de formación, de investigación y desarrollo, de inversiones y de innovación. Un cierto número de reformas realizadas en los últimos años han tenido en cuenta esas preocupaciones.

En primer lugar, a la vista del coste de la ampliación (ayudas estructurales y ayudas directas agrícolas para los nuevos Estados miembros), pero también de las duras críticas de los países en vías de desarrollo, cuya producción agrícola se veía socavada por los subsidios de la PAC, el Consejo Europeo decidió en octubre de 2002, poner un límite a los gastos agrícolas a la altura de 2006, durante todo el período entre 2007 y 2013, con un recargo del 1% por año para tener en cuenta la inflación. Esta estabilización del presupuesto de la PAC sólo pudo conseguirse gracias a las profundas reformas realizadas con anterioridad: la reforma McSharry de 1992 ya había bajado los precios garantizados a los agricultores, compensando esas bajas con ayudas directas a los productores y en proporción al tamaño de las explotaciones; la de 2003, más radical, realizó la separación entre la producción y las ayudas, remplazando la mayoría de las ayudas directas concedidas a los agricultores por un único pago por explotación, con independencia de la evolución de la producción.

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2.4.4. ¿Cómo se reparten los gastos presupuestarios de la UE para el desarrollo regional?

La Comisión europea propuso en 2004 centrar el desarrollo regional sobre el crecimiento y el empleo, hacer que el conjunto de los Estados miembros se beneficie, y destinar una dotación total de 330.000 millones de euros para el período 2007-2013, lo que representa un aumento de más del 30% de su presupuesto entre 2007 y 2013. Ello implica no sólo un vaivén suplementario de los recursos presupuestarios de la PAC, cuyo presupuesto está congelado, hacia el desarrollo regional, sino también conlleva una profunda reorientación del mismo, que se convierte en « política de cohesión” y al que se le asignan tres nuevos objetivos a partir de 2007. Esta propuesta de la Comisión fue integrada en las nuevas “orientaciones estratégicas comunitarias” adoptadas en julio de 2005 en el marco de la “estrategia de Lisboa”.

Objetivos	Desarrollo regional (anterior)	Política de cohesión (nueva)
n° 1	Ayuda a las regiones con retraso de desarrollo	Convergencia económica de las regiones menos desarrolladas
n° 2	Ayuda a las regiones en reconversión económica y social	Competitividad regional y empleo
n° 3	Formación y empleo	Cooperación territorial

El nuevo objetivo nº 1 es similar al anterior. La novedad es más notoria en lo que se refiere al objetivo nº 2. El anterior concentraba las ayudas en zonas predeterminadas. Con el nuevo objetivo nº 2, todas las zonas que no estén cubiertas por el objetivo “convergencia” -incluyendo algunas que estaban cubiertas por el anterior objetivo nº 1 pero que ya no lo están debido a la ampliación de la UE- son susceptibles de beneficiarse del objetivo “competitividad”: corresponde a los Estados miembros presentar la lista de las regiones para las que someterán programas de desarrollo regional. Estos programas deben tener como objetivo “reforzar la competitividad y la atracción de las regiones, anticipando los cambios económicos y sociales y apoyando la innovación, la sociedad del conocimiento, el espíritu de empresa, la protección del medio ambiente y la prevención de riesgos. Además (...) es conveniente favorecer, sobre la base de la estrategia europea para el empleo, la adaptabilidad de los trabajadores y de las empresas y el desarrollo de los mercados del trabajo orientados hacia la inserción social”.

2.4.5. ¿Cómo se reparten los gastos presupuestarios de la UE a partir de esas reorientaciones desde 2007?

El presupuesto de gastos para 2007 refleja, en cierta medida, esta nueva orientación. Fijado en 126,5 mil millones de euros en créditos de ayuda a la financiación, dispone concretamente:

1. para reforzar la competitividad y la cohesión, desarrollar el potencial de crecimiento de Europa y favorecer la prosperidad en las regiones de la Unión:

• 35.300 millones concedidos a las regiones menos desarrolladas de la UE 27, a título del objetivo de convergencia de la política de cohesión

• 10.200 millones a título del objetivo de competitividad y de empleo

• 5.900 millones a la investigación y a la innovación (+5,4%)

• 1.000 millones a las redes de transporte y de energía (+32,9%)

• 900 millones a la educación y a la formación (+31%)

2. para proteger los recursos naturales modernizando la agricultura y alentando el desarrollo rural y un medio ambiente sano:

• 42.700 millones (+ 0,6%) para la PAC sensu stricto (ayudas directas y apoyo de los mercados)

• 12.400 millones (+ 3%) para el desarrollo rural

• 200 millones (+ 17,9%) para la protección del medio ambiente

3. para confirmar el papel de la UE como actor mundial y reforzar la estabilidad y la prosperidad más allá de sus fronteras:

• 1.200 millones (+ 6,5%) para ayudar a los países candidatos y candidatos potenciales en los Balcanes

• 1.400 millones (+ 11,1%) para ayudar a los países vecinos del este y del sur (« política de vecindad »)

• 2.200 millones para las demás regiones en vías de desarrollo (ACP, Asia y América Latina)

4. para promover la ciudadanía, la libertad, la seguridad y la justicia:

• 600 millones (+ 12,8%) para la seguridad y la justicia

• 600 millones para las dotaciones en favor de la ciudadanía, incluida la cultura, la juventud y la salud pública.

Finalmente, los gastos administrativos para el conjunto de las instituciones de la UE se elevarán a 6.900 millones (+ 4,5%) en 2007.

2.4.6. ¿Cuáles son los cometidos de interés común insuficientemente financiados por el actual presupuesto?

Las cifras precedentes indican que, en el presupuesto de 2007, los gastos orientados hacia el futuro (en particular el medio ambiente, la educación y la formación, el transporte y la energía) deben aumentar sensiblemente. Pero es un punto de partida desde niveles muy bajos en relación con los recursos que todavía absorbe la PAC y la persecución del objetivo de cohesión. Además, los fondos distribuidos por el canal de esos dos programas a menudo parecen ser objeto de discusiones tormentosas, en las que cada Estado busca ante todo aumentar o conservar su parte del pastel sin tener gran consideración por “el interés común europeo”.

Ahora bien, existen varios campos en los que la mayoría de los Estados miembros de la UE tendría interés en buscar acciones unificadas más allá de lo que el actual presupuesto europeo permite:

• La estabilización coyuntural en el espacio europeo: su diversidad económica hace que puedan surgir divergencias de coyuntura. En Estados Unidos (véase 2.3.1.) la importancia del presupuesto federal garantiza transferencias automáticas hacia las regiones que soportan un choque exterior asimétrico. Tal mecanismo de transferencia automática no existe en la UE debido a la escasez de su presupuesto. Se podría establecer un « fondo de estabilización coyuntural interregional » que se nutriría con los impuestos aportados por los países amenazados de “calentamiento” coyuntural y que podría constituir un recurso presupuestario temporal para los países en recesión, permitiéndoles respetar las medidas coactivas del pacto de estabilidad (cf. Supra.2.3.2.) sin tener que imponer una austeridad presupuestaria que amenazaría con agravar la recesión.

• La política energética: Europa tiene una gran dependencia del exterior para su aprovisionamiento de petróleo y de gas natural en particular, y para la interdependencia de las redes de distribución de energía en el interior de Europa. Los Estados miembros de la UE tienen un interés común evidente en diversificar y asegurar al máximo sus fuentes de aprovisionamiento y en buscar activamente energía renovables sustitutivas.

• La protección del medio ambiente: los 200 millones de euros previstos para esta partida en el presupuesto de 2007 están lejos de lo que se necesita para afrontar problemas comunes tales como: el calentamiento climático y la sequía que amenazan las regiones mediterráneas; la contaminación de ríos (el Danubio en particular) que atraviesan varios países; la seguridad de las centrales nucleares.

• La investigación y el desarrollo: condicionan particularmente la política energética y la protección del medio ambiente. La coordinación de programas de investigación y el fomento de la movilidad de los investigadores entre las universidades y los centros de investigación en Europa son dos de los campos por excelencia en los que se justifica una acción europea.

2.4.7. ¿Cuáles son las pistas posibles para aumentar el presupuesto europeo?

Entre las pistas factibles, las citadas más frecuentemente son las siguientes:

• Aumentar el recurso del IVA (cf. supra 2.4.2) incrementando el porcentaje retenido. Esta pista ofrece la doble ventaja de apoyarse en un impuesto ya existente (por lo tanto no es necesario establecer una administración ad hoc) y ofrecer una amplia base imponible en el consumo. Sin embargo, la existencia de tasas cero en algunos países y las consideraciones de equidad más arriba citadas, reducen las perspectivas de aumento de este recurso en los ingresos del presupuesto europeo.

• Retener una parte del impuesto de sociedades: Esto supondría, en primer lugar, que las bases de este impuesto estuviesen armonizadas, y no es el caso todavía. (cf.supra 2.3.4).

• Un impuesto sobre la energía: esta opción sería aún más interesante, porque podría integrarse en una política energética europea todavía por construir y constituiría además uno de los instrumentos de una política de protección del medio ambiente.

• Un impuesto europeo, que sería cargado directamente al contribuyente, sin pasar por el presupuesto nacional. Esto tendría la incontestable ventaja de establecer un lazo directo entre los ciudadanos europeos y la UE, y en consecuencia reforzaría su legitimidad política. Para que este nuevo impuesto fuese aceptado por los ciudadanos debería no obstante cumplir una o dos de las siguientes condiciones:

  • No aumentar la carga fiscal global que recae sobre el contribuyente europeo. Esta condición, suponiendo que los Estados nacionales aceptasen transferir a las instituciones europeas una parte suplementaria de su poder de imposición, sería sin duda alguna difícil de aceptar por algunos de ellos;

  • Estar ligada a una actuación muy visible y apreciada de la UE. En las encuestas de opinión, una mayoría de ciudadanos dicen estar dispuestos a pagar para tener más seguridad, un medio ambiente más sano, un mejor dominio de la globalización, y si la Unión Europea puede ofrecerles tales garantías, no deberían oponerse a ese impuesto: éste sería el incentivo de una actuación europea en esos campos (cf. supra 2.4.4) en los que está más cualificada para actuar que los Estados nacionales y buscar mejor el interés común europeo.