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2.3.1. ¿En qué consiste? ¿Es suficiente una simple coordinación de las políticas económicas?

La política económica y la política social de la UE y de la zona euro siguen siendo competencia de cada Estado miembro. En concreto, la construcción institucional instaurada por el tratado de Maastricht es asimétrica en lo que se refiere a la conducta y a los instrumentos de la política macroeconómica de la Unión Económica y Monetaria. Por un lado, la política monetaria está centralizada en el seno del Banco Central Europeo, y los bancos centrales nacionales ya no son más que agentes de ejecución de esta política monetaria única. Por otra parte, las otras políticas económicas están descentralizadas, puesto que han permanecido competencia de los Estados nacionales, incluso de sus entidades federadas.

Esto es especialmente el caso de la política presupuestaria, cuyo carácter descentralizado sigue estando acentuado por la escasa importancia relativa del presupuesto europeo: mientras que en Estados Unidos los gastos del gobierno federal representan aproximadamente 60% del conjunto de los gastos de las administraciones públicas, el presupuesto de la Unión Europea que se eleva a un poco más de 1% de su PIB, representa menos del 3% del conjunto de los gastos de las administraciones públicas. Por ello, el gobierno federal estadounidense cuenta con los medios necesarios para intervenir en ayuda a una región en dificultades. Semejante mecanismo de estabilización coyuntural interregional no existe en la UE.

Descentralizada, la política económica de los Estados miembros está no obstante enmarcada por reglas comunes que derivan de su pertenencia al mercado interior y que conciernen en concreto a la competencia, la prohibición de principio de ayudas públicas a las empresas y la fijación de tasas umbrales para el IVA. Tommaso Padoa-Schioppa* sintetizó de esta forma el reparto de las competencias de política económica entre los Estados miembros de la Unión Europea:

Políticas	Microeconómicas	Macroeconómicas
Unión Europea	Mercados de bienes y de capitales	Política monetaria
Estados miembros	Mercados de trabajo	Política presupuestaria

Imagen 2.c. El reparto de las responsabilidades en materia de políticas monetarias, económicas y sociales en la zona euro.

2.3.2. ¿Qué es el Pacto de Estabilidad y Crecimiento?

Para entrar en la UEM y acceder a la moneda única, los países candidatos han tenido que respetar los "criterios de convergencia" del tratado de Maastricht (capítulo 1.2.4). A partir del momento que dichas obligaciones conciernen varios resultados de la política macroeconómica (tasa de inflación, tipo de interés a largo plazo, déficit presupuestario y endeudamiento público), constituyen otro tipo de marco de políticas económicas que han permanecido, en principio, competencia de los Estados miembros.

El "Pacto de Estabilidad y de Crecimiento" (PSC), adoptado por el Consejo Europeo de Ámsterdam en junio de 1997, a raíz de una propuesta realizada en 1995 por Theo Waigel* prolonga en cierto sentido las obligaciones contraídas por los Estados miembros para entrar en la UEM velando por que sus esfuerzos de buena gestión de las finanzas públicas no decaigan una vez que se han adherido. En virtud de este pacto, los Estados miembros de la UEM se han comprometido, bajo control de la Comisión y del Consejo:

• a considerar que en una situación coyuntural normal, el equilibrio de la finanzas públicas (déficit nulo o incluso excedente presupuestario) deberá ser la regla

• a tender progresivamente hacia ese objetivo a través de "programas de estabilidad" sometidos a los programas de vigilancia multilateral previstas por el tratado de Maastricht

• a no superar el umbral del 3% del PIB para el déficit presupuestario (del conjunto de las administraciones públicas)

• a aceptar que la superación de ese umbral –salvo que sea temporal o debido a circunstancias excepcionales (por ejemplo una recesión grave)- sea sancionada, al término de un procedimiento de déficit excesivo, por un depósito sin intereses en el BCE, depósito convertible en multa definitiva si dicho déficit excesivo se mantiene.

2.3.3. ¿Cuál es el alcance del Pacto de Estabilidad y de Crecimiento?

Desde su creación, el PSC fue criticado por un número de observadores que lo consideraban demasiado rígido, y la probabilidad de que el Consejo pudiese multar a uno de sus miembros era muy remota. El déficit presupuestario de Portugal habiendo alcanzado 4,4% del PIB en 2001, la Comisión inició en julio de 2002 un proceso de déficit excesivo que tomó muy rápidamente medidas de austeridad presupuestaria, y enseguida dio a entender que tenía a Francia y a Alemania (déficits de 3,2% y 3,5% respectivamente) en su punto de mira. Frente a las protestas y amenazas de rebelión de los gobiernos de estos dos países, la controversia entorno al PSC se avivó, pues los pequeños Estados temían que al final el pacto sólo les sería impuesto a ellos.

Frente al peligro que supondría para la credibilidad de la UEM un pacto demasiado rígido, incluso simplista en su concepción (Prodi*, entonces Presidente de la Comisión, lo había calificado de "stupid" en una entrevista), se llegó rápidamente a un consenso entorno a la necesidad de afinar el PSC. La Comisión presentó en noviembre de 2002 las siguientes proposiciones, que fueron adoptadas por el Consejo en marzo de 2003:

• permitir a los países que gocen de buena salud financiera (presupuesto estructural –con la comprobación del efecto de las variaciones coyunturales- en equilibrio y con deuda pública inferior a 60% del PIB) tengan a corto plazo unos déficits razonables para financiar acciones de puesta en marcha de la Estrategia de Lisboa*, por ejemplo de programas de inversión en investigación científica y en infraestructuras;

• obligar a los Estados cuyos déficits sean demasiado elevados (en aquel entonces, concernía especialmente a Alemania, Francia, Italia y Portugal) de reducirlos de al menos 0,5% de PIB al año;

• obligar a los Estados cuya deuda pública supere en mucho el umbral de 60% del PIB (Bélgica, Grecia, Italia) a adoptar programas más ambiciosos de reducción de ese ratio, para poder hacer frente a la subida previsible del endeudamiento implícito que constituye la carga de pensiones futuras. A falta de estos programas, se aplicarían a estos Estados el procedimiento de déficit excesivo;

• considerar que el laxismo de la política presupuestaria durante el periodo de buena coyuntura, aunque no conduzca a una superación del umbral de 3%, es una violación del PSC susceptible de ser sancionada con una advertencia.

Las evoluciones de los déficits y endeudamientos públicos revelan que estas reglas sólo se aplican de manera parcial debido a la falta de autoridad de la Comisión Europea.

Imagen 2 d: Déficits públicos en la UE: antiguos países miembros en 1997, 2001, 2003 y 2006.

Imagen 2 e: Deuda pública en la UE: antiguos países miembros en 2001 y 2006.

Para los déficits y la deuda pública de los nuevos países miembros y países candidatos, véase capítulo 1.3.3.

2.3.4. ¿Cómo apreciar el endeudamiento público de los Estados en la UE?

Si los estadounidenses han amontonado deudas privadas en exceso, los europeos las han acumulado en el sector público.

 

Al comparar las tablas de deudas públicas en 1997 (imagen 1.2.4. d), 2003 y 2006, se puede constatar que dicho endeudamiento, en % del PIB ha bajado fuertemente hasta en 2003, y después volvió a subir. De esta forma, el número de países que superaban el criterio de Maastricht de 60% del PIB había caído en 1997 y se había mantenido hasta 2003 en 4 sobre 15. Desde entonces, la tasa de endeudamiento aumentó fuertemente con el número de países que ya no respondían al criterio de Maastricht en términos de endeudamiento, pasando de 4 a 7 (en la UE de los 15 –el endeudamiento público en los nuevos países miembros siendo menos severo).

En realidad, el euro ofrece una protección monetaria en los mercados internacionales que no aportaban las monedas nacionales. En vez de tratar de sanear sus finanzas públicas para mejorar la estabilidad del euro, todo ocurre como si los que toman las decisiones utilizasen esa estabilidad internacional para, por el contrario, seguir con el endeudamiento público excesivo y reducir la carga fiscal en sus empresas y ciudadanos. Es por ejemplo el caso de

Francia, como reveló el informe de Michel Péberau* de 2005.

Véase: http://fr.wikipedia.org/wiki/Rapport_P%C3%A9bereau_sur_la_dette_publique

Durante el periodo de crecimiento económico acelerado de 2006 a 2007, los déficits públicos han seguido en su conjunto negativos, mientras que el Pacto de Estabilidad y Crecimiento preveía cuentas públicas equilibradas durante los periodos fastos para acumular reservas. Mientras que el endeudamiento público medio de los países de la UE a 16 en % del PIB se encuentra hoy ligeramente inferior a lo que era en 1997, expresado en € por habitante, pasó de 13.800 € en 1997 a 17.600 € en 2006 (expresado en ecus de 1997), es decir, un aumento de 27% en menos de 10 años.

2.3.5. ¿Hace falta una "política industrial" europea y fomentar la emergencia de "campeones europeos"?

Las políticas industriales han adquirido mala reputación en Europa en los años ochenta y noventa, a la vez bajo la influencia de una corriente liberal dominante, pero también porque, bajo el nombre de política industrial, los Estados prolongaban artificiosamente a través de ayudas la supervivencia de empresas condenadas a desaparecer y fijaban por lo tanto estructuras económicas superadas.

 

Incluso las políticas industriales orientadas hacia sectores de futuro fueron condenadas en el nombre del argumento que el Estado, frente a los cambios tecnológicos y evoluciones imprevisibles de la demanda, no tenía ni la información ni las competencias necesarias para determinar los peldaños que había que ayudar. Era mejor dejar la política industrial al tanteo de las fuerzas del mercado pues éstas contaban con la capacidad de corregir sus errores de previsión más rápidamente –y con un coste menor.

No obstante, en estos últimos años la política industrial vuelve a cobrar interés, debido a varios factores: temor a que las deslocalizaciones de empresas vacíen progresivamente a Europa de su sustancia industrial; toma de control de los ornamentos de la industrial europea por intereses extranjeros y el temor de ver importantes palancas de mando económico escapar a Europa o a sus Estados miembros; constatación de que algunos grandes competidores de la Unión Europea (no sólo China, también Estados Unidos) no se privaban de animarse de forma activa.

Sin embargo, salvo en los partidos ultranacionalistas, existe un consenso bastante amplio en Europa para decir que las políticas industriales nacionales y los ánimos a "campeones nacionales" ya no tienen sentido: en efecto, la inserción de estos campeones en el tejido económico e industrial europeo, incluso mundial, es tal que el apoyo público que un Estado acordaría a uno de sus campeones nacionales se beneficiaría cada vez más de las partes acreedoras, trabajadores y accionistas, extranjeros, y sería pues injustificable en los contribuyentes nacionales.

2.3.6. ¿Es necesario que la Unión Europea impulse de un modo más sistemático la emergencia de campeones europeos- del tipo Airbus- para defenderse mejor de sus grandes competidores?

El asunto es controvertido. Algunos consideran que esa “política industrial europea” debería acompañarse de una estrategia más activa de Europa en las negociaciones comerciales multilaterales en la OMC, especialmente haciendo respetar el principio de reciprocidad, y consideran que los procedimientos de cooperación reforzada previstos en los tratados podrían servir de marco al mantenimiento coordenado de sectores europeos eficientes para alcanzar una “masa crítica” en el terreno de la competencia internacional, como por ejemplo en la energía, el medio ambiente, la defensa, el aire y el espacio, la salud y las biotecnologías.

 

Otros se muestran escépticos y afirman, que al igual que un gobierno nacional, la Comisión Europea no tiene ni la información ni la competencia requeridas to pick the winners, y que los riesgos inevitables para la elección de los campeones europeos podrían costar caro al contribuyente europeo. Además, señalan que las grandes empresas europeas existentes no tienen ningún problema para defenderse en la competencia internacional y a menudo se han convertido en grandes empresas mundiales gracias a sus adquisiciones extraeuropeas, mientras que la debilidad relativa de Europa se debe sobre todo a que las pequeñas empresas que allí se crean crecen con menos facilidad que en Estados Unidos por no tener acceso a un mercado de capital de riesgo suficientemente desarrollado. (véase capítulo 1.3.2.)

2.3.7. Fiscalidad: ¿Hay que dejar actuar la subsidiaridad y ejercer la competencia fiscal entre Estados o apuntar hacia una cierta armonización?

¿Es necesario tratar de armonizar la fiscalidad en la Unión Europea? Los Estados nacionales consideran como una de sus prerrogativas esenciales la de poder decidir soberanamente sobre la cantidad de recursos fiscales que necesitan y el modo de obtenerlos. No es pues de extrañar que los Estados miembros de la UE se hayan reservado hasta hoy el derecho de veto (regla de la unanimidad) sobre cualquier decisión europea por lo que a esto se refiere.

 

¿Pero es verdaderamente útil, o incluso necesario, armonizar la fiscalidad en Europa? Algunos piensan que la situación actual es buena, desde el momento en que permite a los Estados competir en el plano fiscal, y que esta competencia es un medio eficaz para refrenar sus ambiciones e impedir que graven con impuestos excesivos a sus ciudadanos. Otros consideran que un mercado único no puede funcionar bien con disparidades fiscales muy grandes, y que además, la competencia fiscal tiene el riesgo de reducir en demasía los recursos fiscales de los Estados, hasta el punto de perjudicar su buen funcionamiento y la cohesión social.

2.3.8. ¿Cuál es el grado de armonización de la fiscalidad indirecta…

Es necesario distinguir diferentes tipos de fiscalidad. Una parte de la fiscalidad indirecta se ha armonizado gracias a la supresión de las barreras aduaneras internas y a la adopción de una tarifa arancelaria común (artículo 3,a,b, del Tratado de la CE llamado Tratado de Roma). En cuanto al IVA, este impuesto ha sido objeto de una directiva de noviembre de 2006 que codificaba disposiciones anteriores y establecía un “sistema común de IVA”. Dicha directiva dispone que la tasa del IVA no puede ser inferior a un 15% y que además, los Estados miembros tienen la posibilidad de tener sobre ciertas categorías de bienes o de servicios una, o como mucho, dos tasas reducidas que no pueden ser inferiores al 5%. Por lo que se refiere a los impuestos indirectos, especialmente sobre los carburantes, se han establecido igualmente tasas mínimas.

 

La existencia de tasas mínimas limita en cualquier caso la competencia indebida que los Estados miembros podrían tratar de hacerse atrayendo a sus países a los consumidores de las regiones fronterizas de los países vecinos mediante tasas muy bajas. En Estados Unidos, la fiscalidad indirecta es competencia de los Estados federales y por esto existen entre ellos diferencias no despreciables en los tipos de imposición sobre el consumo, sin que ello produzca aparentemente distorsiones importantes en el funcionamiento del gran mercado estadounidense.

2.3.9. …y de la fiscalidad directa: el caso de las rentas de capitales y de la fiscalidad de empresas?

La fiscalidad directa está armonizada en los Estados Unidos. No lo está en la Unión Europea. ¿Debería estarlo? No parece que eso sea necesario para la imposición de rentas del trabajo. Sin duda, existen grandes diferencias entre los Estados miembros en los tipos de imposición y en el carácter progresivo de los baremos impositivos, pero eso no parece ser un obstáculo mayor, ni provocar grandes migraciones de trabajadores entre Estados miembros por este único motivo (aunque en la reciente campaña presidencial en Francia se llamó la atención sobre el número de jóvenes franceses que trabajan en la industria financiera en Londres, en parte al menos para beneficiarse de una fiscalidad disminuida.

 

La fiscalidad sobre las rentas de capitales plantea otro problema por el hecho de su gran movilidad. En particular, en un espacio monetario común en el que los capitales deben poder circular libremente, si cada Estado miembro puede decidir libremente aplicar un impuesto sobre las rentas de capitales de los residentes evitando gravar las rentas de capitales de los no residentes, habría provocado en última instancia que todos los ciudadanos europeos fuesen a cobrar sus rentas de capitales en el país vecino.

Después de años de discusiones, se encontró una solución, al menos parcial, a este problema mediante una directiva de 2003 que imponía a los establecimientos bancarios de cada país notificar los rendimientos de intereses pagados por su mediación a los no residentes, a las autoridades fiscales del país de esos no residentes. Como medida transitoria, Austria, Bélgica y Luxemburgo pudieron reemplazar esta obligación mediante la retención en la fuente de un impuesto de un 15% sobre esos mismos rendimientos.

Finalmente, la fiscalidad sobre las empresas es sin duda en donde la falta de armonización origina los desajustes más perjudiciales, al permitir a los Estados miembros atraer a las empresas mediante un impuesto muy bajo e incluso nulo sobre sus beneficios. Irlanda ha sabido inteligentemente sacar provecho de esta facultad para su desarrollo. Algunos de los nuevos Estados miembros, desean hacer lo mismo. La competencia fiscal en este campo ya ha producido, en algunos países de la UE, una disminución del impuesto de sociedades, que puede originar situaciones políticas difíciles de administrar, especialmente en los países donde la fiscalidad sobre los rendimientos del trabajo es muy fuerte. Un intento de armonización está en curso, con el objetivo, al menos en un primer momento, de armonizar la base imponible de las sociedades, dejando los tipos de imposición en manos de los Estados miembros. Esta reforma tendría en cualquier caso, la ventaja de simplificar la vida de las empresas europeas establecidas en varios países de la Unión y la de sus funcionarios encargados de la contabilidad del Tesoro público.

2.3.10. ¿Cómo se reparte el problema del paso en la UE?

Nos encontramos aquí en un terreno donde la subsidiaridad tiene un papel determinante y donde permite la coexistencia de culturas socioeconómicas y de « modelos sociales » diversos (cf. supra. 2.1.5.), por lo demás, con resultados bastante diferentes. El elevado paro estructural que tienen algunos países o regiones no es una característica del conjunto de la Unión Europea ni tampoco de la zona euro: países como Austria, Dinamarca o Irlanda, presentan desde hace años una situación de pleno empleo incluso de sobreempleo, con tasas de paro inferiores incluso a las tasas estadounidenses. Si existe un terreno donde en principio el bench-marking y la práctica de la peer pressure pueden aplicarse con utilidad es bien éste. (véase ilustraciones 1.3.1. j & k y 1.3.3.d . )

 

2.3.11. ¿Qué hace Europa para luchar contra el paro?

El Tratado de Roma de 1957, en su preámbulo, hizo de « la mejora constante de las condiciones de vida y de empleo » de los europeos el « fin esencial » de la creación de la Comunidad Económica Europea, y propuso en su artículo 3i « la creación de un Fondo Social Europeo, con el fin de mejorar las posibilidades de empleo de los trabajadores y de contribuir a la mejora de su nivel de vida ». Dentro del marco de la libre circulación, considerado como uno de los objetivos esenciales del gran mercado, fue introducido a partir de 1970, un sistema que garantizase a los trabajadores empleados en otro Estado miembro, el pago de sus prestaciones sociales.

Hasta que fue adoptado el primer « programa de acción social » en 1974 que marcó el inicio –modesto- de una política social europea, ésta se limitaba a las actividades del Fondo Social Europeo, que en los años sesenta sirvió fundamentalmente para financiar medidas de movilidad y de reconversión de los trabajadores. A partir de mediados de los años setenta, se dio prioridad en materia de política social a programas de acción específicos sobre la salud y la seguridad en el trabajo, a la promoción de igualdad de oportunidades para las mujeres, y a la inserción profesional de categorías desfavorecidas de trabajadores, ámbitos sin duda importantes, pero a pesar de todo situados al márgen de los ejes principales de una política social que debería ser ante todo la promoción del empleo, la definición de los derechos de los trabajadores y la organización de la Seguridad Social. Estos programas de acción específicos estuvieron basados en competencias generales (artículo 100 del Tratado de la CE) y exigían siempre decisiones por unanimidad en el seno del Consejo.

2.3.12. ¿Cuál es la aportación del Acta Única a la lucha contra el paro…

El rechazo de algunos Estados miembros -entre los cuales el Reino Unido- a la ampliación de los poderes legislativos comunitarios en materia de política social y al desarrollo de una política europea en ese campo se ha puesto de manifiesto en diferentes ocasiones. En 1986, el Acta Única Europea añadió al Tratado de la CE el artículo 100 A, que permitía al Consejo establecer por mayoría cualificada « las medidas relativas a la armonización de las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tienen como objetivo el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior ». Esta importante decisión permitió el acuerdo en algunos años de unas 300 directivas que pusieron en marcha el gran mercado de 1992. Pero también se precisó en el mismo artículo que no se aplicaría « a las disposiciones fiscales, a las disposiciones relativas a la libre circulación de personas ni a las relacionadas con los derechos e intereses de los trabajadores asalariados » para los que la regla de la unanimidad siguiera prevaleciendo.

 

2.3.13. … y la del Tratado de la Unión y la de los Tratados más recientes?

En 1991, la postura británica sobre la política social estuvo a punto de comprometer las negociaciones sobre el Tratado de la Unión Europea. El Consejo Europeo de Maastricht en 1991, alcanzó un compromiso que no modificaba las disposiciones del Tratado de la CE en materia de política social, pero añadía al nuevo Tratado de la UE un “Protocolo sobre la política social” de carácter obligatorio que autorizaba a once de los doce Estados miembros a recurrir “a las instituciones, a los procedimientos y a los mecanismos del Tratado” con el fin de buscar una política social común sin el Reino Unido, así como el texto de un “Acuerdo sobre la política social concluido entre los Estados miembros de la Comunidad Europea, con la excepción del Reino Unido de Gran Bretaña y de Irlanda del Norte”.

 

El artículo primero de este acuerdo precisa que « la Comunidad y los Estados miembros tienen como objetivos la promoción del empleo, las mejoras de las condiciones de vida y de trabajo, una protección social adecuada, el diálogo social, el desarrollo de los recursos humanos que permitan un nivel de empleo elevado y duradero y la lucha contra las exclusiones. Con este fin, la Comunidad y los Estados miembros ponen en marcha medidas que tengan en cuenta la diversidad de las prácticas nacionales, en particular en el campo de las relaciones convencionales, así como la necesidad de mantener la competencia de la economía de la Comunidad ». No obstante, se excluyen de la política social europea numerosos aspectos del derecho del trabajo (derecho de asociación, derecho de huelga y de lock-out), así como la cuestión de las retribuciones. Además, la unanimidad es requerida para las decisiones que se refieran a los derechos, a la protección social o a la seguridad de los trabajadores.

El Tratado de Ámsterdam, firmado en 1997 y que entró en vigor en 1999, ha significado un gran progreso, en la medida en que el acuerdo social anejo al Tratado de Maastricht ha sido integrado en el Tratado de la CE (reemplazando los artículos del 117 al 120), y el Reino Unido ha aceptado inscribirse en la política social comunitaria. Sin embargo, las restricciones que contenía este acuerdo social en cuanto a su campo de aplicación se han mantenido.

El Tratado constitucional de 2004 había integrado la Carta de los Derechos Fundamentales (véase apartado capítulo 5.4.) en su apartado II, de manera que fuese obligatoria su aplicación en todos los Estados de la UE. Debido a la intransigencia del Reino Unido, la Carta fue transferida a un anejo, como fue el caso en el Tratado de Niza, y el Reino Unido quedó específicamente eximido de su aplicación.

2.3.14. ¿Se puede decir por ello que existe una Europa social?

Todavía se está lejos de una Europa social unida en el plano social, incluso si, principalmente bajo la presión del mercado interior, algunas disposiciones mínimas europeas complementan cada vez más las reglamentaciones nacionales en algunos planos. Sectores importantes del derecho del trabajo y de la legislación social continúan siendo puramente nacionales, lo que es inevitable, si se tiene en cuenta la diversidad de las culturas socioeconómicas en la UE (véase cuestión 2.1.5.), que, sin lugar a dudas, ha aumentado con las dos últimas ampliaciones. No cabe duda de que debido a esta diversidad, los gobiernos nacionales se encuentran en mejor situación para valorar las necesidades y las preferencias de los habitantes de sus países en estos campos.

En materia de política económica, el Tratado de la Unión estipula que « los Estados miembros consideran la promoción del empleo como una cuestión de interés común y coordinan sus acciones a este respecto en el seno del Consejo », y el Tratado Constitucional considera entre sus valores fundamentales « el pleno empleo ». A más largo plazo, es lógico pensar que la integración de los mercados, la movilidad creciente de la mano de obra y el acercamiento de los modos de vida se traducirán por una convergencia gradual de los sistemas de negociación colectiva y de los regímenes de Seguridad Social, a la espera de soluciones propiamente europeas. Pero sin duda, éstas no serán para mañana.