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1.2.4.1. ¿Por qué un país debe respetar los criterios de convergencia o “criterios de Maastricht” antes de adoptar el euro?

Los desórdenes monetarios que tuvieron lugar en Europa son la consecuencia de políticas económicas y fiscales laxistas y demasiado divergentes de un país a otro. Según las disposiciones actuales, la política económica de la UEM sigue siendo competencia de los Estados miembros, pero pasa a ser “de interés común”.

Para que la UEM sea sostenible y la moneda única estable, los países que deseen participar en ella deben evitar políticas económicas divergentes. El respeto de los criterios de convergencia refleja la voluntad de cada país de adoptar una cultura económica duradera y que no sea dependiente de la política monetaria para corregir sus insuficiencias.

The convergence criteria, by Chris Huhne.
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Para que una unión monetaria entre países que buscan políticas económicas independientes mantenga un mismo tipo de interés de referencia, es necesario que estos países tengan ante todo tasas de inflación* próximas y políticas presupuestarias coherentes.

Otras dos consideraciones: por una parte, es necesario evitar que los Estados que practiquen una política presupuestaria sana tengan que pagar por los que siguen una política laxista. Por otra parte, no es necesariamente del interés de un país el aceptar el rigor de gestión monetaria de la UEM si su economía no está preparada para ello. Resultaría una pérdida de competitividad y de empleos que se volvería muy rápidamente inaceptable socialmente.

Después de su entrada en la UEM, los países conservarán una autonomía presupuestaria y fiscal, a falta de una armonización europea en este ámbito. Como contrapartida, deberán respetar los términos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (véase capítulo dedicado a este tema bajo “Resultado del euro”) que recoge las mismas normas de gestión de las finanzas públicas que las requeridas por los criterios de convergencia.

1.2.4.2. ¿Cuáles son los criterios de convergencia recogidos en el Tratado de la Unión Europea?

El Tratado define cuatro criterios.

Artículo. 109 J.1: “Los informes [de la CE y del IME] examinan también (además de la adaptación de la legislación nacional y la independencia del Banco Central* con relación al poder político) si se ha llevado a cabo un grado elevado de convergencia duradera, analizando en qué medida cada Estado miembro satisface los siguientes criterios:

• la realización de un grado elevado de estabilidad de los precios - esto resulta de una tasa de inflación próxima a la de los tres Estados miembros cuya inflación es la más baja;
• el carácter sostenible de la situación de las finanzas públicas, el déficit público* y la deuda bruta total* que no debe superar ciertos límites;
• el respeto de los márgenes normales de fluctuación* previstos por el mecanismo de cambio del Sistema Monetario Europeo durante al menos dos años, sin devaluación de la moneda frente a la de otro Estado miembro;
• el carácter duradero de la convergencia alcanzada por el Estado miembro y su participación en el mecanismo de cambio del SME, que se refleja en el nivel de los tipos de interés a largo plazo”.

Evolución de los criterios de convergencia de 1995 a 1997.
© Promeuro - Imagen 1.2.4.a.

1.2.4.3. ¿Cuáles son los niveles que hay que respetar?

La inflación no debe superar la media de los tres países más eficaces en más de 1,5 %.

• Para las finanzas públicas, la necesidad neta de financiación de las administraciones centrales, regionales y locales, incluida la seguridad social, no debe sobrepasar un máximo del 3 % del producto interior bruto (PIB*) y la deuda* bruta no debe representar más del 60 % del PIB. Este desdoblamiento del criterio relativo a las finanzas públicas condujo a comentaristas a declarar que existían cinco criterios de convergencia.
• Para los tipos de interés a largo plazo, el tipo de las obligaciones de Estado no debe superar en más de 2 % la media de los tres países miembros cuya inflación sea la más baja.
• Para la puesta en circulación del euro en 1999, los niveles medidos serán los de las estadísticas oficiales para el año 1997.

Convergencia de las tasas de inflación dentro de los países de la Unión de 1990 a 1997.
© Promeuro - Imagen 1.2.4.b.

1.2.4.4. ¿Se podían flexibilizar los criterios de convergencia?

Con el fin de flexibilizar los criterios de convergencia, por ejemplo para reducir su impacto social, habría sido necesaria una decisión unánime de los signatarios del tratado. Esta posibilidad no era realista. En aplicación del criterio relativo a la deuda pública, el tratado preveía cierta flexibilidad a la cual el Consejo podía recurrir sin tener que pasar por una modificación del Tratado. La elección de los miembros de la UEM se “sustenta” en estos criterios pero no exige su aplicación estricta. Esta es la razón por la que Bélgica e Italia (con una deuda pública que sobrepasa el 100 % pero en disminución) se consideraron como países beneficiarios, mientras que Grecia debió realizar esfuerzos suplementarios. Se tienen en cuenta tanto la evolución como el nivel de los criterios en los países que ya forman parte de la UEM, así como en los futuros candidatos.

Evolución del déficit público de 1993 a1997.
© Promeuro - Imagen 1.2.4. (c)

Deudas en euro per cápita y en % del PIB en 1997.
© Promeuro - Imagen 1.2.4. (d)

Concretamente, el criterio del tipo de cambio* sirve para comprobar que un país es capaz de administrar su economía sin recurrir a cambios de paridad*. Es por lo tanto necesario que la moneda de un país haya participado en el mecanismo de cambio desde hace al menos dos años sin salir de sus márgenes de fluctuación* del 2,25 % en torno a su tipo central.

En marzo de 1998, diez monedas respetaban estrictamente este criterio: el franco belga (BEF), la corona danesa (DKK), el marco alemán (DEM), la peseta española (ESP), el franco francés (FRF), la libra irlandesa (IEP), el franco luxemburgués (LUF), el florín holandés (NLG), el chelín austríaco (ATS) y el escudo portugués (PTE).

Antecedentes de la relación de tipo de cambio de algunas monedas comunitarias (DEM, FRF, GBP, etc.) con el ECU.
© Promeuro – Imagen 1.2.4. (e)

Antecedentes de la relación de tipo de cambio de algunas monedas comunitarias (ITL, ESP, GRD, etc.) con el ECU.
© Promeuro - Imagen 1.2.4. (f)


La gran mayoría de las monedas participantes permanecieron agrupadas cerca de sus tipos centrales* durante el período de referencia (marzo de 1996 - febrero de 1998), con la excepción de la libra irlandesa que permaneció mucho tiempo por encima de su tipo central. En marzo de 1998, se revaloró un 3 % frente a las otras monedas.

El marco finlandés y la lira italiana se incorporaron al mecanismo de cambio respectivamente en octubre de 1996 y en noviembre de 1996, es decir menos de dos años antes de su aceptación. Estas dos monedas no sufrieron tensiones importantes durante los dos años del período de referencia.

Tres monedas no participaron en el mecanismo de cambio durante el período de referencia: la corona sueca, la libra esterlina (GBP) y el dracma griego (GRD). Este último se incorporó al mecanismo en marzo de 1998.

Se admite por otro lado que en el proceso de convergencia, los países menos desarrollados podían tener un crecimiento económico más rápido y una inflación más elevada que los países más avanzados (efecto Balassa-Samuelson). Se justificaba por lo tanto una cierta flexibilidad con respecto a este criterio.

Por último, se critica el mantenimiento durante dos años de la moneda del país candidato en los intervalos definidos por el Sistema Monetario Europeo (SME) porque impide a las autoridades monetarias de un país dejar su moneda ajustarse a un nivel económicamente correcto antes de ser irrevocablemente fijado al euro. Este es justamente el caso del Reino Unido que quedó traumatizado por su infeliz experiencia del “black Wednesday” en septiembre de 1997, cuando la GBP tuvo que abandonar brutalmente el SME debido a una política económica demasiado divergente de la de los países del continente y de un ataque especulativo masivo.

1.2.4.5. ¿Por qué se han criticado los criterios de convergencia?

Los esfuerzos iniciales de convergencia en Europa coincidían con un período de profunda recesión económica que implicaba una elevada tasa de desempleo. Ahora bien, estos esfuerzos exigían en algunos países ajustes estructurales que siempre implican un elevado coste social. Por consiguiente, el ciudadano tiene la impresión, no sin razón, de que es el más desfavorecido quien más sufre este tipo de reforma de la sociedad. Se constató una situación similar en los ajustes estructurales aplicados en los países subdesarrollados.

Si los criterios de convergencia se criticaron en relación con:

• los niveles que se deben alcanzar teniendo en cuenta el alejamiento de algunos Estados de los umbrales adoptados,
• su aplicación a economías más débiles que otras y al precio social que debe pagarse,
• los plazos muy cortos adoptados para alcanzarlos,
• su adecuación en un momento de profunda crisis económica,
• la prioridad por concederles una vez que la UEM se realice,

el principio mismo de una mayor convergencia económica en la Unión se ha puesto raramente en cuestión. El principio de estabilidad de la futura moneda europea es una exigencia de las asociaciones de consumidores, y los criterios de convergencia forman parte del tratado ratificado por todos los Estados miembros. La inestabilidad pasada entre las monedas europeas requiere de cada futuro miembro de la UEM la confirmación clara de su voluntad de aplicar una política de gestión monetaria rigurosa antes de poder beneficiarse de las ventajas del euro. Ésta es la razón por la cual es esencial que sean respetados los términos del Pacto de Crecimiento y Estabilidad adoptado por el Consejo Europeo de Dublín en diciembre de 1996.

Hans Tietmeyer

“La entrada en la Unión Monetaria es fundadora de una comunidad de solidaridad e incluso de una comunidad de riesgos que exige, para existir duraderamente, vínculos y una integración política ampliada.”
Hans Tietmeyer*, presidente del Bundesbank, en el periódico “Le Monde”, 15 de febrero de 1995.

1.2.4.6. ¿Existía algún riesgo de que la UEM no se llevase a cabo o fuese pospuesta?

A partir de finales de 1997, la mayoría de los observadores consideraban que el riesgo de aplazamiento de la creación del euro en enero de 1999 era mínimo. Sin embargo, algunos analistas financieros enumeraban los siguientes acontecimientos como susceptibles de implicar el aplazamiento de la puesta en funcionamiento de la UEM:

• una importante perturbación en los mercados monetarios que podía poner en peligro la creciente cohesión observada los años anteriores entre los Estados de la Unión y la continuación de la convergencia económica;
• los países motores de la UEM que no cumpliesen los criterios de convergencia en 1998;
• graves y persistentes desórdenes sociales en reacción tanto a la austeridad que implica al inicio el saneamiento de las finanzas públicas en un período de recesión económica como a los cambios profundos que sufre la economía europea, incluso si son independientes de la moneda única;
• retrasos de los Gobiernos y empresas privadas por adaptarse al euro. Idealmente, el euro debía utilizarse inmediatamente, por ejemplo en el ámbito del pago de los impuestos, de los precios impuestos o de los sistemas de pagos;
• un rechazo de los ciudadanos y de una gran parte de los comercios a adoptar progresivamente el euro durante la fase transitoria (1999 a 2002), lo cual podía complicar la retirada completa de los signos monetarios nacionales en 2002. La falta de participación popular constituía un riesgo que podía frustrar la llegada del euro. Se había identificado como un riesgo importante, en particular, por el BEI.

La decisión tomada el 12 de septiembre de 1997 en Luxemburgo por el Consejo de Ministros de Finanzas o de Economía (ECOFIN) de fijar a partir de mayo de 1998 los tipos de cambio cruzados entre las monedas que participaban en la UEM (pero no con relación al ecu), estaba destinada a reducir los riesgos de perturbaciones monetarias durante el delicado período que precedía su conversión en euro el 1 de enero de 1999.

Como se puede constatar, a pesar de las perturbaciones en los mercados de capitales que fueron más importantes de lo previsto (graves crisis asiática, rusa o en América Latina), las medidas exitosas de saneamiento de las finanzas públicas y la perspectiva de la participación en el euro ofrecieron la estabilidad prometida a los mercados financieros de sus miembros.

Convergencia de los tipos de interés nominales a largo plazo.
© Promeuro - Illustration 1.2.4.g

1.2.4.7. ¿Cuál es el efecto a más largo plazo de la aplicación de los criterios de convergencia por los Estados miembros antes de su adopción del euro?

El respeto de los criterios de convergencia tenía que animar a los Estados miembros deseosos de adoptar el euro a sanear de manera sostenible sus finanzas públicas. Para ello, los 11 Estados miembros que pusieron en circulación el euro ratificaron el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, el cual ratifica los umbrales fijados como condición de entrada y precisa que estos Estados tratarán de equilibrar sus cuentas públicas a lo largo de un ciclo económico (véase capítulo sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento). Estas condiciones fueron impuestas, en particular, por Alemania, que temía que países que conocían déficits públicos crónicos –especialmente Francia y varios países mediterráneos– no consiguiesen mantener el rigor presupuestario adoptado antes de la entrada en la zona euro y amenazasen la estabilidad de la nueva moneda.

Resultó que:

• Algunos Estados miembros, en particular Italia y Grecia, presentaron estadísticas que no reflejaban correctamente el alcance de su déficit y deuda pública;
• Los poderes de la Comisión Europea en cuanto a hacer respetar los umbrales establecidos en el Pacto fueron fuertemente debilitados por el Consejo Europeo;
• Alemania y Francia consiguieron la suspensión de la aplicación del Pacto en noviembre de 2003, debido a su incapacidad de respetar el límite de 3 % del déficit público anual y ello por varios años;
• Las condiciones económicas mediocres de la zona euro así como la amplitud y la persistencia del desempleo en la zona euro implicaron que un número creciente de países no respetase el Pacto;

Sin que por ello, al menos hasta ahora, la estabilidad del euro se haya visto amenazada, sobre todo debido a una situación similar en Estados Unidos, se puede concluir por consiguiente que la aplicación de los criterios de convergencia no ha implicado un cambio duradero en la cultura económica de los Estados miembros, principalmente en aquellos que habían realizado un esfuerzo menor de reestructuración para incorporarse a la zona euro. Es lo que llevó a decir públicamente a algunos promotores del euro que éste se había puesto en circulación demasiado pronto, ya que la estabilidad que ofrece ha permitido que los Estados crónicamente deficitarios sigan con su política sin sufrir ninguna corrección monetaria en los mercados internacionales.

1.2.4.8. ¿Son fiables las estadísticas nacionales que sirven para medir el respeto de los criterios de convergencia?

La validez de los datos sobre la inflación, la deuda y el déficit públicos de algunos países, incluidos Italia, Portugal y Grecia, se pusieron en duda bastante después de su entrada en la zona euro.
Estas estadísticas económicas de la UE son recogidas y analizadas por EUROSTAT, una rama de la Comisión Europea. He aquí la respuesta de EUROSTAT a la cuestión planteada:

“Con el fin de garantizar la comparabilidad de las cifras utilizadas para medir el respeto de los criterios de convergencia, EUROSTAT, la rama de la Comisión Europea que recoge y difunde las estadísticas en la UE, en estrecha cooperación con los Estados miembros, desarrolló legislaciones específicas en los ámbitos en cuestión, así como procedimientos para garantizar el respeto de los criterios. EUROSTAT no recoge datos de los declarantes directos, son las autoridades estadísticas competentes quienes transmiten las cifras.

En el caso concreto de las estadísticas fiscales, los datos que deben utilizarse son los definidos en el marco de la contabilidad nacional y, más concretamente, en el Sistema Económico de Cuentas Integradas SEC 95. El hecho de que los indicadores utilizados para medir el respeto de los criterios de convergencia estén definidos desde un punto de vista estadístico ayudó ciertamente a garantizar su fiabilidad. El desarrollo en los Estados miembros de las cuentas financieras y trimestrales de las administraciones públicas también ayudó mucho a mejorar la calidad. Además, la transmisión de las cifras sobre la deuda y el déficit sobre una base estadística obligó a los Estados miembros a garantizar una buena coordinación interna entre las instancias encargadas de los distintos datos (en la mayoría de los países de la Unión Europea: los Ministerios de Hacienda, los bancos centrales nacionales, y los institutos nacionales de estadística).

Sobre la base de las cifras transmitidas por los Estados miembros, Eurostat efectúa un análisis detallado, incluidas misiones en los Estados miembros, con el fin de comprobar que los datos son conformes con los principios contables y coherentes con otras cifras enviadas a las administraciones públicas en el marco del programa de transmisión SEC. En caso de duda o desacuerdos, Eurostat ha establecido un sistema de consulta con los estadísticos nacionales”.

Véase página web de Eurostat :
epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page

Para los países concretamente mencionados anteriormente, Eurostat considera en primer lugar que las diferencias son de carácter demasiado débil para poner en duda el fundamento de las decisiones tomadas sobre la integración de los países en la zona euro. En la mayoría de los casos emanan de divergencias en la interpretación de las normas propuestas y de los plazos de su aplicación. Eurostat contribuye activamente a una mayor comparabilidad y fiabilidad de las estadísticas europeas.

Para el caso particular de Grecia, que estaba en 2004 en la imposibilidad de aplicar las normas de SEC 95. A este respecto véase (en inglés solamente):
epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/GREECE/EN/GREECE-EN.PDF

1.2.4.9. ¿Los criterios de convergencia deben también servir de base para la entrada en la UEM de nuevos candidatos?

Los países miembros que entraron en la Unión después de la creación de la UEM consideran que los criterios de convergencia deberían ser adaptados, ya que estiman que los criterios iniciales se habían concebido en función de una situación totalmente diferente a la actual. Así por ejemplo, la obligación de tener un tipo de cambio fijo con el euro durante 2 años correspondía a un período en el cual la mayoría de las monedas estaban o bien vinculadas al Marco alemán, o bien obligadas a permanecer dentro de los límites de la serpiente monetaria*. Actualmente, los tipos de cambio de las monedas de los países pre-in o bien son administrados por “currency boards” y “estrechos vínculos” como en el caso de Dinamarca y de los países bálticos, o bien están condicionados por economías destinadas a mantener una tasa de inflación fijada con tipos de cambio flotantes (Reino Unido, Suecia, República Checa, Polonia). El problema que se plantea para estos últimos, que administran su moneda en conformidad con las normas del Banco Central Europeo, es el de respetar también el criterio de convergencia sobre los tipos de cambio, si la política monetaria es la del euro, mientras que los efectos exógenos pueden originar variaciones de tipo de cambio que superan los límites impuestos por el criterio de convergencia tal como se formula inicialmente.

Además, tras la derogación en noviembre de 2003 de la aplicación en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento del límite del 3 % del déficit público con relación al PIB y su sustitución por normas mucho más severas en términos de gestión de las finanzas públicas, ¿tiene aún sentido exigir este umbral artificial, sobre todo a países cuya economía sólo puede alcanzar la de los antiguos países miembros gracias a gastos públicos importantes en infraestructuras, protección del medioambiente, educación, investigación, etc.? Puesto que supuestamente todos los miembros de la UE deben respetar el Pacto, ¿cuál es el interés en imponerles un criterio suplementario?

En cuanto a la inflación, fijar el umbral en función del mejor resultado de tres miembros de la UE podía tener sentido en su momento. Hoy sería más conveniente fijarlo en función de la media de la zona euro o del límite fijado por el Banco Central Europeo. Esta restricción suplementaria es tanto más severa que en países con un crecimiento rápido, la inflación es normalmente más elevada.

Se puede por lo tanto considerar que los criterios de convergencia utilizados para juzgar la capacidad de países miembros de poner en funcionamiento la zona euro podrían modificarse para tener en cuenta la experiencia desde la puesta en funcionamiento de la zona euro.