Schemas constitutionnels pour L'Europe - 18.03.2002

A la recherche de solutions de compromis mais innovantes
     

SCHEMAS CONSTITUTIONNELS POUR L'EUROPE
A la recherche de solutions de compromis mais innovantes
8 février 02
Robert Toulemon


La présente étude n'a pas pour objet de traiter de toutes les questions que pose l'élaboration d'une constitution européenne mais seulement de celles qui sont les plus sensibles et les plus controversées. Elle prend appui sur des propositions précises de personnalités politiques ou de groupes d'experts. Une attention particulière a été accordée, pour ce qui est de la France, aux propositions du groupe du Plan présidé en 1999 par le professeur Quermonne, au projet présenté en juin 2000 par Alain Juppé et Jacques Toubon ainsi qu'aux solutions proposées par  Pierre Moscovici,  ministre délégué aux Affaires européennes et représentant du gouvernement français dans la Convention, sans oublier le projet de l'UDF défendu par François Bayrou ainsi que les travaux du professeur Touscoz et ceux plus anciens du groupe X Europe. Un rapprochement de points de vue entre familles d'esprit dont les sources doctrinales et historiques demeurent antagonistes paraît aujourd'hui possible. En proposant des solutions qui se veulent à la fois innovantes et réalistes, on s'est également efforcé de tenir compte des préoccupations de nos partenaires, en premier lieu nos amis allemands  qui ont largement contribué au débat constitutionnel européen mais aussi des pays de moindre dimension soucieux d'éviter toute forme de domination des grands Etats et de ceux, actuels ou futurs membres, les plus attachés à leur souveraineté. On aurait tort de négliger le rapport des « Sages » commandé par la Commission dont l'un des auteurs, l'ancien Premier Ministre Jean-Luc Dehaene est l'un des deux vice-présidents de la Convention. Enfin deux points de vue britanniques, le projet présenté dans l'hebdomadaire The Economist du 28 octobre 2000 et la vision prospective « EU 2010, an optimistic vision of Europe » de Charles Grant, qu'on dit proche de Tony Blair, publiée également en 2000 par le « Centre for European Reform » ont aussi  retenu notre attention. 


I. Objectifs généraux de l'Union

Que voulons-nous faire ensemble ? Faute d'un minimum d'accord entre les Européens sur la réponse à cette question, il serait vain de prétendre doter l'Europe d'une constitution. A contrario, toute tentative pour définir des objectifs trop précis rencontrerait des difficultés qui ne seraient pas moindres si l'on prétendait les inscrire dans les constitutions nationales. L'adoption récente de la Charte des droits fondamentaux apporte une première réponse à cette question à la condition que son inclusion dans la constitution lui donne une valeur juridique incontestable. Sans doute serait-il souhaitable d'aller un peu plus avant dans la définition d'un modèle social assurant à tous un revenu minimum et la possibilité d'exercer une activité utile à la collectivité. Les revendications exprimées en faveur d'une renationalisation de certaines politiques communautaires appellent une clarification et des solutions de compromis inspirées par le principe de subsidiarité. A titre d'exemple, si la gestion des marchés agricoles doit continuer à relever de l'Union, l'aide aux agriculteurs défavorisés et la rémunération des services rendus à l'environnement et à l'occupation du territoire pourraient être en tout ou en partie transférées aux Etats ou à travers eux à leurs collectivités régionales.   

En réalité  le doute qui subsiste concerne les finalités politiques de l'Union. Ce doute porte sur deux points. Voulons-nous faire de l'Union européenne un acteur majeur sur la scène mondiale contribuant à un ordre mondial d'équilibre, de paix et de solidarité, ou pour employer un langage d'actualité contribuant à civiliser la mondialisation ? Acceptons-nous de reconnaître les finalités fédérales qui étaient affirmées dès 1950 dans la déclaration de Robert Schuman et qui auraient figuré dans le traité de Maastricht si l'accord réalisé sur ce point entre Kohl et Mitterrand ne s'était heurté à l'opposition catégorique de John Major ?  On peut aujourd'hui penser qu'un accord sur les finalités politiques de l'Union et sur des institutions adéquates à ces finalités devrait permettre de faire l'économie d'un débat sémantique sur le fédéralisme dont on sait qu'il fait l'objet d'interprétations contradictoires. Sans doute serait-il souhaitable de clarifier le sens de l'expression « union sans cesse plus étroite » qui figure en tête du traité de Rome et inquiète nos amis britanniques. Ils oublient ou feignent d'oublier que cette formule vise l'union des  peuples et non celle des Etats. 


II. Compétences

La clarification des compétences soulève deux questions majeures : la reconnaissance d'une compétence de l'Union en matière de politique étrangère et de défense, la délimitation et pour certains la limitation des compétences dans les domaines des politiques agricole, régionale, sociale et de protection de la nature. On constate sur ces deux questions une divergence de vue entre Français et Allemands, qui ne facilite pas la recherche d'un accord avec les autres partenaires. A Berlin,  l' on envisage de larges transferts de compétence en politique étrangère et défense, mais on ne paraît pas prêt à en accepter les implications budgétaires. Bien au contraire, on espère limiter le coût de l'élargissement par une plus stricte limitation des attributions et des interventions de l'Union dans des domaines qui relèvent aujourd'hui du domaine communautaire,

Les positions françaises en matière de politique étrangère et de défense ont toujours souffert d'une insurmontable contradiction entre des ambitions considérables et parfois exprimées en termes excessifs « de puissance » qui ont conduit certains de nos partenaires à nous imputer des visées dominatrices et une extrème timidité institutionnelle. L'illusion suivant laquelle l'Europe pourrait devenir une « puissance dans la mondialisation », titre de son récent ouvrage, sans organe commun d'initiative et de représentation sans diplomatie commune et sans budget commun de défense est flagrante chez Pierre Moscovici. Le dogmatisme avec lequel il s'est opposé dans les débats récents sur l'avenir de l'Europe à l'octroi du moindre rôle à la Commission dans ces domaines s'explique sans doute en partie par sa revendication d'autonomie pour le ministère des affaires européennes. Tenir les affaires étrangères et la défense hors du domaine communautaire a pour vertu de rassurer un Quai d'Orsay peu disposé à s'intégrer, si peu que ce soit, dans une diplomatie commune. Immergé dans la Convention, on peut espérer qu'en Européen engagé, il saura faire preuve de pragmatisme et reconnaître ce qu'a de contraire à ses ambitions pour l'Europe la présente schizophrénie des relations extérieures de l'Union.

Le projet Juppé-Toubon souffre de la même contradiction. Le gouvernement européen appelé à se substituer à la fois au Conseil et à la Commission n'est compétent au moins au départ que dans les affaires communautaires. La politique étrangère et la Défense relèvent du Conseil européen. Cependant il résulte de réponses données par les auteurs du projet que le gouvernement européen pourrait se voir confier certaines tâches dans ces domaines et que le Haut-Représentant pourrait lui être rattaché. Ainsi la position Juppé et Toubon apparaît-elle plus ouverte que celle de Pierre Moscovici. Il est vrai que l'imagination et l'audace sont plus aisées quand on se trouve dans l'opposition. 

Le rapport du Groupe Quermonne, bien qu'empreint d'une grande prudence sur ce sujet délicat, s'exprime en faveur d'une reconnaissance explicite de la personnalité juridique internationale de l'Union, d'un « recentrage politique de la Commission » et d'un rapprochement des trois piliers. Il recommande, il est vrai, une étroite imbrication des gouvernements nationaux et de la Commission, solution quelque peu contradictoire avec l'exigence de clarté mais sans doute inévitable au moins à titre provisoire.

Les autres aspects de la clarification des compétences opposeront moins les Français entre eux qu'avec le partenaire allemand. Un compromis de progrès pourrait consister en une réforme de la politique agricole qui en réduirait le coût tout en l'orientant vers l'environnement ainsi que par l'acceptation d'un financement fiscal du budget qui seul est susceptible de mettre un terme aux querelles récurrentes à propos du financement de l'Union. L'institution d'impôts européens appelés à se substituer aux actuelles contributions nationales devrait précéder ou accompagner l'élargissement si la volonté d'approfondissement était réelle. Du moins convient-il de s'opposer fermement à toute tentative d'interdire aux institutions de l'Union, au nom de la clarification ou de la subsidiarité, d'intervenir en faveur d'un rapprochement des politiques nationales ou régionales quand l'intérêt général de l'Union et de ses citoyens le commande. A titre d'exemple, une séparation trop stricte des compétences aurait interdit les programmes d'échanges d'étudiants et d'enseignants ou la reconnaissance mutuelle des diplômes universitaires.

Enfin l'importance prise par les diverses formes de criminalité internationale devrait conduire à inclure leur répression dans les compétences de l'Union, ce qui implique une harmonisation des législations visant ce type de crimes, la transformation d'Europol en un Office opérationnel d'investigations criminelles, celle d'Eurojust en un Parquet européen et la création de Cours pénales de l'Union.

Au total, étant entendu que les Etats conserveront « la compétence de la compétence », on devrait distinguer les compétences exclusives de l'Union, les compétences partagées et toutes les autres qui continueraient à relever des Etats (ou des collectivités infra-étatiques). Devraient relever des compétences exclusives de l'Union, en vertu même du principe de subsidiarité, la sauvegarde du marché unique, la douane et la politique de concurrence quand le commerce entre Etats est affecté, la politique monétaire, la politique macro-économique qu'il conviendrait de définir, le pouvoir de lever les impôts destinés à alimenter le budget de l'Union, la gestion des marchés agricoles mais non l'aménagement rural qui pourrait être une compétence partagée, l'organisation générale et la sécurité des transports inter-Etats, les communications et télécommunications inter-Etats, enfin la lutte contre la criminalité organisée à l'échelle internationale, y inclus la poursuite et pourquoi pas le jugement des auteurs de ces crimes.

L'ordre intérieur, la protection sociale, l'éducation, la protection des langues et des cultures nationales (et régionales), le pouvoir de lever l'impôt pour couvrir les dépenses publiques autres que celles de l'Union relèveraient des compétences exclusives des Etats ou des collectivités infra-étatiques. Cependant des actions de l'Union dans ces domaines en vue par exemple de faciliter la coopération entre Etats membres ou de suppléer sur leur demande à l'insuffisance de leurs moyens ne devraient pas être exclues. Les autres compétences seraient partagées, notamment la protection de l'environnement, l'aménagement du territoire, la lutte contre la pauvreté et l'exclusion, la recherche scientifique, la protection de la santé et des consommateurs.


III. Conduite de la politique étrangère et de la défense

Reconnaître une compétence à l'Union en matière de politique étrangère et de défense ne signifie pas que cette compétence doive être exercée suivant les procédures communautaires ordinaires. Le réalisme commande d'admettre la nécessité d'une assez longue période transitoire, par exemple dix ans, au cours de laquelle la Commission, ou l'organe appelé à la remplacer, n'aurait pas le monopole de la proposition et durant laquelle aucun Etat ne saurait être contraint par la majorité. Cette période devrait cependant marquer un progrès par rapport à la situation présente où l'Union est dépourvue de compétence dans ce domaine ainsi que d'une identité internationale explicite. Elle devrait aussi être mise à profit pour doter l'Union des instruments -diplomatie et forces armées- sans lesquels le concept de politique étrangère et de sécurité commune demeurerait un abus de langage.

Au cours de cette période transitoire, l'Union aurait pour mission :
-de rapprocher, d'harmoniser et de coordonner la politique extérieure des Etats membres dans la mesure où ce rapprochement, cette harmonisation et cette coordination apparaîtront nécessaires pour remplir les objectifs de l'Union ; il en sera ainsi en particulier des politiques conduites dans le cadre des Nations Unies, des organisations internationales universelles ou régionales ainsi que du Pacte atlantique ;
-de se doter des instruments nécessaires pour valoriser l'effort commun en matière de sécurité et de défense : force d'intervention, agence des armements ayant  compétence en matière de recherche et, sur mandat du Conseil, de négociation avec les pays tiers.

Les décisions seront prises à la double majorité simple des Etats et des populations représentées qui devrait devenir la règle générale dans l'Union, contrairement aux dispositions abracadabrantes prévues, dans ce domaine, par le traité de Nice. La Commission et les Etats auront un droit égal d'initiative. La protection des Etats mis en minorité pourrait être assurée par l'exigence d'une double majorité qualifiée, par exemple les deux tiers des Etats et des populations, pour les décisions s'écartant de la proposition ou de l'avis de la Commission ou de l'organe exécutif appelé à la remplacer. Ainsi la tendance à l'affaiblissement de la Commission qui a prévalu ces dernières années et qui constitue l'aspect le plus inquiétant de la crise européenne dans la perspective de l'élargissement connaîtrait un premier redressement. En outre, les Etats mis en minorité auraient la possibilité de s'abstenir de participer à une action commune qu'ils désapprouveraient. Il serait souhaitable que cette faculté soit limitée aux actions armées mais on pourrait, à titre de compromis, l'étendre à l'ensemble de la politique étrangère pour une période de temps limitée.

Le budget de l'Union devrait comprendre des dotations destinées à couvrir les dépenses impliquées par la mise en ouvre de la politique étrangère et de défense. Le refus de participation d'un Etat à une action de l'Union ne devrait en principe donner lieu à aucune réclamation de reversement.

Les négociations avec les pays tiers ou au sein des organisations internationales dans les domaines relevant de la compétence de l'Union seront conduites par l'Exécutif sur mandat du Conseil, ou en matière d'armements par l'Agence des armements qui deviendra une agence de l'Union financée sur son budget. Les délégations de négociation pourront comprendre des représentants des Etats membres. Les traités seront conclus  par le Conseil et ratifiés par le Parlement.

L'étendue de la compétence de l'Union ou plutôt la part respective des Etats et de l'Union en politique étrangère au cours de la période transitoire ne saurait être déterminée à l'avance. Elle dépendra des nécessités qui résulteront de l'évolution du monde et de la volonté des Européens de l'influencer dans un sens favorable à leurs intérêts collectifs et à la construction d'un ordre mondial de paix, de solidarité et de développement durable qui devrait figurer parmi les objectifs de l'Union inscrits en tête de la Constitution au même titre que la Charte des Droits fondamentaux. Ce sera la tâche du Conseil européen statuant autant que possible par consensus mais, si nécessaire, à la double majorité de préciser le domaine d'action de l'Union. Ce sera celle de l'Exécutif et, le cas échéant de la Cour de Justice devenue Cour constitutionnelle de veiller à ce que les Etats se conforment aux engagements qu'au cours de cette étape transitoire ils auront librement souscrits.


IV- La fonction gouvernementale

Le rôle  éminent du Conseil Européen dont on rappellera qu'il a été inspiré par Jean Monnet et institué en 1974 grâce à une initiative de Valéry Giscard d'Estaing consiste à fixer les orientations générales de l'Union. Cette institution désormais intégrée au système communautaire n'est plus contestée et devra être maintenue dans la future constitution européenne, ce qui la distinguera des systèmes fédéraux classiques dont aucun ne connaît une instance de ce type. On s'accordera également pour souhaiter que le Conseil européen, sorte de Chef d'Etat collectif, s'en tienne à son rôle et ne s'immisce pas dans le gouvernement quotidien de l'Union. Il reste à mesurer les implications considérables de l'élargissement pour le Conseil européen, à régler le problème de sa présidence et celui de ses rapports avec le Parlement et avec l'Exécutif. Dans une Union comptant une trentaine d'Etats de dimension et de capacités très diverses, le Conseil européen devra certes rechercher le consensus mais disposer d'une capacité de décision que seule une règle majoritaire tenant compte à la fois de l'égalité juridique des Etats et du poids des populations peut assurer et rendre légitime. Les tristes marchandages de Nice ont montré à quelles absurdités pouvait conduire la recherche de pondérations ne reposant pas sur des bases incontestables. Aussi la Convention devra-t-elle avoir le courage de corriger Nice sur ce point capital.

La présidence du Conseil européen est une question généralement mal posée. On s'accorde à dénoncer les inconvénients de la rotation semestrielle et à proposer un mandat porté à deux ans ou deux ans et demi pour correspondre à un demi mandat du Parlement. Mais les réformateurs trébuchent sur la possibilité de cumul entre la présidence de l'organe suprême de l'Union et la direction d'un gouvernement national. Les inconvénients d'un cumul prolongé au delà de six mois ne tiennent pas seulement à la charge de travail ou au conflit d'intérêts. Il sera difficile de choisir entre le leader d'un « grand » pays, et celui d'un « petit ». Le premier risque de susciter jalousie et méfiance, le second de manquer d'autorité. Sensibles à cette difficulté, les Britanniques ont proposé, le 15 février, par la voix du ministre des Affaires européennes Peter Hain, d'éclater la Présidence entre plusieurs Etats, ce qui aurait pour effet de combiner les inconvénients du cumul et ceux de l'absence de cohérence. La solution à ce problème particulièrement difficile pourrait être recherchée  dans l'institution d'une véritable présidence de l'Union proche mais distincte des gouvernements nationaux.

La mise en place d'un Exécutif de l'Union sera l'un des accomplissements essentiels de la constitution européenne, le test de son succès. Deux voies sont proposées en France, une voie réformiste à partir du système communautaire et une voie plus révolutionnaire que certains seront tentés de considérer comme fédérale.

La voie communautaire a été proposée par le rapport Quermonne. Elle consiste à améliorer l'actuel triangle institutionnel en établissant une synergie plus forte entre une Commission qui propose et exécute, un Conseil qui décide et un Parlement qui contrôle et participe, avec le Conseil à la fonction législative. La synergie souhaitée serait favorisée par la réduction du nombre de formations du Conseil autour d'une quinzaine correspondant à un nombre identique de Commissaires et par la coordination de l'ensemble des formations par un Conseil « affaires générales » permanent composé de ministres des affaires européennes placés auprès des chefs de gouvernement sans l'écran des ministres des affaires étrangères qui demeureraient en charge de la politique étrangère de l'Union. A titre personnel, le professeur Quermonne a fait connaître dans un ouvrage récent  que la synergie recherchée serait encore mieux assurée si les diverses formations du Conseil étaient présidées par le Commissaire compétent, le Conseil des affaires générales étant lui-même présidé par le Président de la Commission. Les développements subtils mais non conclusifs contenus dans le rapport Quermonne au sujet de la présidence des divers Conseils ainsi que sur la conduite des affaires étrangères et de la défense traduisent l'embarras ou les divergences de vue des membres du Groupe du Plan. .

La deuxième voie est celle du projet Juppé-Toubon-Gaymard-Latournerie que l'on pourrait être tenté qualifier de fédérale, si ses auteurs ne récusaient cette référence. Ils proposent de remplacer à la fois le Conseil et la Commission par un gouvernement dont  le chef serait désigné par le Conseil européen, investi par le Parlement et responsable devant lui. Mais on a vu plus haut, à propos des compétences, que les responsabilités de ce gouvernement se limiteraient, au moins au départ aux affaires communautaires. Les conditions d'une meilleure efficacité dans les domaines relevant des piliers intergouvernementaux restent à préciser, Alain Juppé ayant lui-même posé, lors d'un colloque sur la constitution européenne dont il était l'un des organisateurs la question capitale : « Sommes-nous prêts à faire de l'Union européenne une puissance politique à part entière sur la scène mondiale.? ». Le projet Juppé- Toubon soulève une autre objection. Il propose la création d'une deuxième Chambre composée de membres des Parlements nationaux tout en envisageant diverses mesures pour limiter les inconvénients du cumul des mandats, y compris la renonciation éventuelle au mandat national. Les membres des gouvernements nationaux n'étant pas appelés à participer à cette nouvelle « Chambre des nations », alors que le Conseil des ministres serait supprimé, n'auraient donc plus aucune occasion de participer à la vie institutionnelle de l'Union.

Cette analyse conduit à envisager un schéma institutionnel qui combine la synergie du rapport Quermonne maintenant l'implication des ministres nationaux dans le gouvernement de l'Union, qui rende son autorité à une Commission reconnue comme un Exécutif de plein exercice, qui crée une Chambre des Etats plutôt que des nations et couronne l'édifice par une Présidence collégiale de l'Union assise sur la double légitimité des Etats et des citoyens.

La Présidence collégiale serait composée d'un président de l'Union et de quatre vice-présidents nommés par le Conseil européen aussitôt après les élections européennes de manière à tenir compte du résultat des élections. Les nominations seraient décidées si possible par consensus, sinon à la double majorité. Elles devraient être approuvées par le Parlement européen statuant à la majorité simple. Aucune condition de nationalité ne serait prévue sinon que les membres de l'équipe présidentielle devraient être ressortissants d'Etats membres différents. Il appartiendrait au Conseil européen et au Parlement d'arbitrer entre les avantages de l'homogénéité politique et ceux de la coalition, de manière qu'il puisse être tenu compte à la fois des équilibres politiques existant aussi bien au sein du Conseil européen que dans le Parlement. Ce système collégial, conforme à l'exigence européenne de diversité permettrait également de tenir compte des équilibres entre les pays de taille différente, entre le Nord et le Sud, ainsi qu'entre les sexes. Enfin l'élection d'un Exécutif collégial au suffrage universel, sans doute aujourd'hui prématurée, présenterait moins de danger que l'élection d'une personnalité solitaire car elle donnerait moins de prise aux réflexes nationaux. Elle pourrait être prévue  à l'expiration de la période transitoire.   

La Présidence collégiale désignerait un nombre de « ministres de l'Union » correspondant aux départements ministériels jugés nécessaires sans considérations de nationalité. La nomination des ministres pourrait être soumise à l'approbation du Parlement. Les quatre vice-présidents exerceraient une fonction de coordination dans les quatre secteurs essentiels que sont les affaires extérieures, la défense et les armements, la sécurité intérieure et la justice, les affaires économiques et sociales. Une autre répartition réunissant relations extérieures et défense et subdivisant le vaste domaine économique et social pourrait être envisagée tout comme une  augmentation du nombre des vice-présidents assez limitée pour préserver leur collégialité et leur autorité. Les attributions des vice-présidents seraient proposées par le Président mais seraient soumises à l'approbation du Conseil européen. L'ensemble constitué par la Présidence collégiale et les ministres de l'Union constituerait l'Exécutif de l'Union. Celui-ci aurait l'initiative des lois mais la partagerait avec le Parlement. La détermination de la politique et des règles en matière de concurrence relèverait des institutions ordinaires de l'Union mais les décisions particulières en matière d'ententes et de positions dominantes relèveraient, en première instance, d'une institution spécialisée.

Le Président de l'Union présiderait le Conseil européen et assurerait avec l'assistance d'un des vice-présidents la représentation extérieure. Toutefois le Conseil européen serait présidé par son doyen d'age lorsqu'il procèderait au choix du Président dont le mandat de cinq ans serait renouvelable. Le Président de l'Union, éventuellement suppléé par l'un des vice-présidents désigné par lui, présiderait également un nouveau Conseil des Affaires générales composé de ministres nationaux des affaires européennes placés auprès des chefs de gouvernement nationaux. La mission de ce Conseil serait de l'assister dans la mise en ouvre du programme d'action arrêté en début de législature par accord du Parlement et du Conseil européen sur proposition du Président. Chacun des vice-présidents présiderait les conseils de ministres nationaux les plus importants avec l'assistance du ministre de l'Union compétent qui pourrait les suppléer.  Le rôle de ces divers Conseils serait d'assister l'Exécutif dans ses diverses fonctions et non de légiférer. Au cours de la période transitoire, toute initiative, démarche, prise de position et a fortiori décision ne pourrait être prise par un membre de l'Exécutif, ni par l'Exécutif dans son ensemble dans les domaines relevant de la politique étrangère et de la défense sans approbation préalable du Conseil des ministres nationaux statuant à la double majorité, le président ne prenant pas part au vote. La consultation préalable des gouvernements nationaux pourrait également être envisagée en matière monétaire et fiscale ainsi qu'en ce qui concerne la politique de cohésion et la répartition des fonds structurels.  Ces dispositions devraient prendre fin, en tout ou en partie, à l'expiration de la période transitoire.


V. La fonction législative et le contrôle de l'Exécutif

La fonction législative devrait être exercée par deux Chambres émanant l'une des citoyens, l'autre des Etats.

La Chambre des Citoyens serait l'héritière de l'actuel Parlement. Elle serait élue pour cinq ans suivant un mode de scrutin proportionnel uniforme ou harmonisé à raison d'un député par million d'habitants  et un minimum de deux députés par Etat. Les Etats comptant plus d'une dizaine de millions d'habitants devraient être divisés en circonscriptions régionales de façon à établir un lien entre les députés et leurs électeurs. Afin de stimuler l'émergence d'un espace politique de débat et la constitution de véritables partis européens, il serait opportun de donner un second bulletin de vote aux électeurs qui leur permettrait d'élire une fraction des députés, par exemple une quarantaine, soit un dixième de l'effectif total, dans une circonscription unique et sur des listes plurinationales.

La deuxième Chambre destinée à assurer la représentation des Etats serait composée de délégations nationales votant en bloc et constituées suivant le choix de chaque Etat. Elle pourrait ainsi comprendre des délégués des parlements et /ou des gouvernements nationaux. Les Etats qui le souhaiteraient pourraient aussi y déléguer des représentants de leurs collectivités à compétence législative. Il s'agirait d'une institution originale, ni héritière de l'actuel Conseil, ni représentative des seuls parlements nationaux. Les décisions dans cette Chambre seraient acquises, comme au Conseil européen, à la double majorité des Etats et des populations représentées, chaque délégation ne disposant que d'une seule voix. La Chambre des Etats disposerait de droits égaux à ceux de la Chambre élue au suffrage universel.

Les lois devraient être adoptées dans les mêmes termes dans les deux chambres, à la majorité simple dans la Chambre des Citoyens et à la double majorité simple dans la Chambre des Etats. Une majorité renforcée pourrait être exigée pour les lois créant oui modifiant les impôts destinés à alimenter le budget de l'Union. Les traités négociés par l'Exécutif sur mandat du Conseil seraient soumis à ratification  par les deux Chambres.

La possibilité de l'adoption ou de l'abrogation des lois européennes par referendum d'initiative populaire est prévue dans le projet Juppé-Toubon. Si cette suggestion qui aurait le mérite de rapprocher l'Europe des citoyens était retenue, le recours au referendum devrait être suffisamment encadré pour couper court à de possibles campagnes démagogiques ou nationalistes, par exemple subordonné à l'accord d'une des deux chambres du Parlement ou à des signatures recueillies en nombre suffisant dans les deux tiers ou les trois quarts des Etats de l'Union.

Diverses solutions sont envisageables pour le contrôle de l'Exécutif. Il pourrait être assuré par les deux Chambres par le moyen de questions écrites et orales, d'interpellations et le cas échéant de censure. Afin de limiter le risque d'instabilité, on pourrait prévoir que l'Exécutif ne serait contraint à la démission que si la censure était votée à la majorité absolue dans les deux Chambres ou dans une seule des deux Chambres. Dans ce dernier cas, l'accord du Conseil européen serait requis. La Chambre des citoyens pourrait être dissoute par le Conseil européen sur proposition de la Présidence. Une autre option  consisterait à renoncer à la fois à la censure et au droit de dissolution, les conflits éventuels entre l'Exécutif et le Parlement étant soumis à l'arbitrage du Conseil européen présidé, dans ce cas par son doyen d'age. En cas d'impasse persistante, le Conseil européen pourrait dissoudre la Chambre des Citoyens, procéder à de nouvelles élections et proposer ensuite la désignation d'un nouvel Exécutif. 

Que la Chambre des Citoyens conserve l'appellation de Parlement ou que ce vocable désigne les deux Chambres importe peu. En revanche, il importe de mesurer les mérites du schéma institutionnel proposé au regard des préoccupations des uns et des autres. Les Etats attachés au maintien d'un rôle majeur des gouvernements nationaux auraient l'assurance que l'Exécutif ne prendrait pas d'initiatives qui n'auraient pas l'appui de la majorité d'entre eux. Les partisans d'une Europe identifiable par ses citoyens et par le monde extérieur auraient la satisfaction de voir l'Union dotée d'un véritable gouvernement. L'exigence d'une majorité d'Etats pour toute décision du Conseil européen et de la Chambre des Etats donnerait aux Etats de faible dimension la garantie que leurs voix ne pourraient être ignorées, sans pour autant que celles des « grands » soit noyée dans un égalitarisme sans rapport avec les réalités. Dans le cas où les petits Etats maintiendraient leur exigence, à vrai dire peu raisonnable, d'une « représentation » dans l'Exécutif, la création de ministres sans portefeuilles pourrait leur être consentie ainsi que la garantie d'une présence adéquate dans le collège présidentiel. Les tenants d'un contrôle efficace de la subsidiarité trouveraient une satisfaction dans la reconnaissance d'un pouvoir législatif égal à la Chambre des Etats. Ceux qui souhaitent une plus grande implication des Parlements nationaux dans les affaires de l'Union auraient la double satisfaction de la possibilité d'une participation à la Chambre des Etats et de la convocation périodique d'un Congrès des Parlements ou d'une Convention qui sera proposée plus loin, à propos de la fonction constituante. Les parlementaires européens traditionnellement opposés à toute deuxième Chambre obtiendraient en contre-partie une extension considérable de leurs compétences. Ceux enfin qui critiquent l'étendue des pouvoirs de l'actuelle Commission en matière de concurrence devraient approuver la création d'une instance spécialisée. On verra dans la suite de cette étude quelles garanties pourraient être envisagées en vue de la sauvegarde des souverainetés nationales et contre le risque d'extension excessive des compétences et des interventions de l'Union.


VI. La fonction constituante 

L'augmentation du nombre des Etats membres impose l'abandon de la règle d'unanimité pour l'adoption de la constitution ainsi que pour tout amendement ultérieur. Suivant une orientation adoptée dès 1984 par le Parlement européen, il pourrait être décidé que la nouvelle constitution appelée à se substituer aux traités actuels entrerait en vigueur quand une majorité d'Etats représentant les deux tiers de la population de l'Union l'auraient ratifiée. Si la règle d'unanimité devait être maintenue au terme de la conférence intergouvernementale de 2004, il vaudrait mieux renoncer à un nouvel abus de langage et se contenter d'un traité à valeur constitutionnelle plutôt que prétendre avoir doté l'Europe d'une constitution. Si en revanche l'hypothèse majoritaire était retenue comme étant la seule qui permette un réel progrès vers l'Europe politique, les Etats qui ne pourraient se rallier à la majorité devraient se voir consentir un droit de se retirer de l'Union et d'obtenir un  statut de partenariat leur garantissant le maintien de leur participation au marché unique ainsi, le cas échéant, qu'à l'union économique et monétaire. Une autre hypothèse moins satisfaisante pour la cohésion de l'Union, mais qui ne peut être exclue, celle de dérogations temporaires ou permanentes sera examinée plus loin.

Les amendements ultérieurs qui apparaîtraient nécessaires et dont l'initiative pourrait être prise par le Conseil européen, l'Exécutif, les deux Chambres du Parlement ou encore chacun des Etats membres pourraient être soumis à une Convention  sur le modèle des Conventions fondatrices, celle de la Charte des droits fondamentaux et celle qui aura ouvert la voie à la constitution. Suivant l'importance des amendements, ceux-ci seraient adoptés par le Conseil européen et les deux Chambres du Parlement ou soumis à ratifications nationales, sans exigence d'unanimité comme prévu pour l'adoption initiale de la constitution, le même droit de retrait étant consenti aux Etats qui refuseraient de les ratifier.  Les amendements les plus importants pourraient être soumis au referendum dans l'ensemble de l'Union.

Il pourrait être également prévu qu'au début de chaque législature soit réuni, soit une Convention, soit un Congrès exclusivement parlementaire dont la mission serait de délibérer sur l'application du principe de subsidiarité et sur l'évolution souhaitable des compétences de l'Union et des conditions de leur exercice. Ce pourrait être aussi l'occasion, pour la présidence collégiale de l'Exécutif de présenter le programme d'action proposé pour la législature. Il appartiendrait ensuite aux institutions de tirer les conséquences de ces délibérations et de les traduire en termes juridiques.


VII. La différenciation dans l'intégration

On s'accorde généralement à admettre que dans une Union appelée à réunir une trentaine de membres aux caractéristiques, aux aspirations et aux capacités très différentes une certaine flexibilité s'imposera. Encore conviendra-t-il d'éviter deux dérives, le directoire des puissances ou l'Europe à la carte..

La première de ces dérives ne manquerait pas de se produire si les principaux Etats, notamment le Royaume-Uni et la France, s'obstinaient à prétendre construire une Europe de la Défense par la seule voie intergouvernementale, c'est-à-dire sans budget commun, sans état-major, sans diplomatie commune et sans réelle capacité de décision. Non seulement cette forme de Défense européenne serait sans efficacité, ne serait-ce qu à cause de l'insuffisance des budgets nationaux, des doubles emplois et de l'absence d'obligation contraignante d'acheter européen, mais elle aurait en outre pour effet de renforcer la polarité atlantique des petits et moyens partenaires.

La deuxième dérive, celle de l'Europe à la carte, enlèverait toute cohésion à l'Union, chacun se sentant libre de choisir dans le menu européen les seuls plats à sa convenance. Sans doute pourrait-on s'accorder pour exiger de tous la participation au marché unique et le respect des règles de concurrence. Mais l'absence de participation des uns à l'harmonisation fiscale, d'autres à la politique sociale, d'autres encore à la politique régionale ou à la politique agricole détruirait les équilibres sur lesquels repose l'Union. L'absence de participation de certains Etats à la défense commune, sans qu'il leur en coûte rien en termes institutionnels ou budgétaires,  priverait l'Union d'un élément essentiel de cohésion et conduirait au directoire des « Grands » avec tous les dangers dénoncés plus haut.

C'est pourquoi la flexibilité inévitable devrait être recherchée plutôt dans  des dérogations négociées et si possible provisoires. Les Etats demandeurs de dérogations conserveraient le droit de siéger et de délibérer dans toutes les institutions de l'Union mais seraient privés du droit de voter dans les instances représentatives des Etats (Conseil européen, Conseil des Ministres nationaux, Chambre des Etats) sur les questions pour lesquelles ils auraient obtenu un statut dérogatoire. Enfin, sauf accord particulier, ils ne seraient pas dispensés de contribuer au budget commun ni habilités à obtenir des reversements. Ces dispositions créeraient une incitation permanente à renoncer à des dérogations qui ne devraient pas être conçues comme un privilège mais comme une marginalisation volontaire. Elles se substitueraient aux coopérations renforcées prévues dans les traités d'Amsterdam et de Nice dont l'avenir est problématique alors que l'Union a fait plusieurs expériences de dérogations réussies (Protocole social, Schengen, union monétaire). Au total, quelques dérogations consenties à tel ou tel, en vue de permettre des avancées ne recueillant pas l'unanimité, seraient moins dangereuses pour la cohésion d'ensemble et politiquement plus faciles à faire accepter et à mettre en oeuvre que la constitution d'une ou plusieurs avant-gardes.   
            Robert Toulemon