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2.4.1. Wie groß ist der europäische Haushalt?

Der vom Europäischen Parlament am 14.Dezember 2006 beschlossene Haushalt für 2007 umfasst ungefähr 126,5 Milliarden Euro, was 257 Euro pro EU-Bürger entspricht. Für 2007 stellt er 1,08% des BSP der EU und ungefähr 3% der gesamten Staatsausgaben (auf allen Verwaltungsebenen) in der EU dar, während in den USA der Bundeshaushalt fast 60% des Gesamthaushalts entspricht. Dieser einfache Vergleich zeigt, wie weit die Europäische Union davon entfernt, ist eine Bundesregierung zu sein und dass das Modell, zu dem sie sich wohl eher entwickelt, ein „Bund von Nationalstaaten“ ist, um es mit den Worten von Jacques Delors* auszudrücken.

Im gesamten Haushalt betragen die Ausgaben für alle Europäischen Organe bzw. Institutionen zusammen nur 5,5% der Gesamtsumme. Die so oft von nationalistischen Parteien und EU-Gegnern kritisierte „Brüsseler Bürokratie“ kostet also jeden europäischen Bürger kaum mehr als 14 Euro pro Jahr. Ungefähr 60% dieser Ausgaben fließen in die Gehälter des EU-Personals … übrigens etwa genau so viele Mitarbeiter, wie der Stadtverwaltung von Paris tätig sind. Dagegen entfallen 94,5% der EU-Ausgaben auf Investitionen, die den Bürgern und Mitgliedstaaten der EU, sowie Drittländern zu Gute kommen (auch den Entwicklungsländern).

2.4.2. Wie haben sich die Haushaltseinnahmen der EU entwickelt?

Um ihre Ausgaben zu finanzieren, verfügt die Europäische Union über „Eigenmittel“, die derzeit auf eine Höhe von 1,24% des „Bruttonationaleinkommens“ (BNE) begrenzt sind. Rechtlich gesehen gehören diese Mittel der EU und hängen nicht von freiwilligen Beiträgen der Mitgliedsstaaten ab. Sie werden im Namen der EU von den Mitgliedsstaaten eingezogen und in den gemeinsamen Haushalt eingestellt. Diese Eigenmittel werden in drei Arten unterteilt (die folgenden Angaben beziehen sich auf die Planung für 2007):

• „Traditionelle Eigenmittel“ (TEM) umfassen im Wesentlichen Zolleinnahmen (darunter fallen auch die „Agrarabgaben“), die auf Importe aus Drittländern in die Mitgliedstaaten entfallen, welche davon 25% zur Deckung ihrer Eigenkosten einbehalten. Diese Einnahmen machen gegenwärtig etwa 17,3 Milliarden Euro aus, was 15% der Gesamteinnahmen entspricht. Dieser Anteil ist in den letzten 25 Jahren fast um die Hälfte zurückgegangen, und zwar wegen der Senkung der Zolltarife und Agrarabgaben im Rahmen internationaler Verhandlungen.
• Eigenmittel, die aus der Mehrwertsteuer (MwSt.) hervorgehen, entsprechen einem festgelegten Anteil (ursprünglich 1%), der auf die harmonisierte MwSt.-Grundlage jedes Landes erhoben wird. Die MwSt.-Eigenmittel stellen heute ebenfalls 15% der Gesamteinnahmen dar. Sie stellten bereits den überwiegenden Teil der Eigenmittel dar (bis zu 66% der Gesamteinnahmen im Jahre 1992), was allerdings die Finanzierung der EU als immer unausgeglichener erscheinen ließ, da sie im wesentlichen auf einer Verbrauchssteuer beruhte. Das Streben nach einem größeren Lastenausgleich hat zu den Reformen der Jahre 1988 und 1992 geführt, die den Anteil der MwSt.-Einnahmen reduzierten (durch Absenkung des Maximalsteuersatzes und die Begrenzung der Erhebungsgrundlage auf  50% des BNE zur Verhinderung unverhältnismäßiger Zahlungen seitens der ärmeren Mitgliedstaaten im Vergleich zu ihrer Leistungsfähigkeit), und eine dritte Art von Eigenmittel einführten.
• Eigenmittel, die auf dem Bruttonationaleinkommen (BNE) beruhen, stellen einen gleichförmigen Anteil (0,73 % im Jahre 2007) des BNE eines jeden Mitgliedstaates dar. Ihr Satz wird jedes Jahr festgelegt und sie dienen dem Ausgleich des Haushalts in der Art, dass sie dem Ausgleich der Differenz zwischen den Jahresausgaben und der Summe der anderen Eigenmittel dienen. Obwohl es sich hier nur um eine Art von Nebeneinnahmen handelt, stellen diese heute doch den bedeutendsten Teil der Eigenmittel dar und entsprechen fast 70% des Gesamtvolumens, also 80 Milliarden Euro. Ihr Anteil an den gesamten Haushaltseinnahmen der EU hat im Laufe der Zeit zugenommen.

Diese Entwicklung hat zu einer besseren Ausgewogenheit der EU-Finanzierung beigetragen, da die BNE-Eigenmittel am besten die Proportionalität zwischen dem Wohlstand jedes Mitgliedstaates und der Höhe seiner Beiträge zum europäischen Haushalt garantiert. Nichtsdestotrotz wird die Debatte um die Lastenverteilung weiterhin sehr lebhaft geführt. Die Mitgliedstaaten haben sich nämlich die schlechte Angewohnheit zugelegt, sich auf ihren „Nettobetrag“ zum EU-Haushalt zu konzentrieren und zwischen jenen zu  unterscheiden, die zum Haushalt beitragen, und jenen, die im Sinne der gemeinsamen Politik, hauptsächlich der Agrar- und Regionalpolitik, Beihilfen erhalten. Nach dieser einseitigen Rechnung gibt es „Nettozahler“ und „Nettoempfänger“, wobei sich Erstere regelmäßig über ihren Status beklagen und Letztere natürlich hoffen, den ihren beizubehalten.
Dieses Vorgehen bringt zwei große Nachteile mit sich: Einerseits führt es in den Mitgliedstaaten dazu, dass allzu leichtfertig über die unbestreitbaren wirtschaftlichen - jedoch nicht haushaltsbezogenen - Vorteile hinweggesehen wird, die sich für sie aus ihrer EU-Mitgliedschaft ergeben. Andererseits lässt sie die Idee der Solidarität, die der europäischen Gemeinschaft zu Grunde liegt, etwas zu weit außen vor. Im beiden Fällen führt das dazu, dass die sogenannten „europäischen Gemeinschaftsinteressen“ aus den Augen verloren werden.

2.4.3. Wie werden die Haushaltsausgaben der EU für die GAP verteilt?

Zwischen 1968 und 1975 verbrauchte die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) zwischen 72 und 93% des europäischen Haushalts. Der Vorrang, der der Finanzierung der regionalen Entwicklung1 im Jahre 1975 eingeräumt wurde, hat den Anteil der GAP schrittweise zurückgehen lassen: die regionale Entwicklung zielt auf den Abbau der Unterschiede im Einkommen zwischen den einzelnen Staaten und Regionen. Im Jahre 2005 nahm die GAP noch 43% des Haushalts in Anspruch und die regionale Entwicklung 37%, was relativ wenig Spielraum für andere Politikbereiche der europäischen Union übrig lässt: im Jahre 2005 gingen 4,4% an die Außenpolitik, 2,6% an die Forschung, 1,1% an den Bereich Transport und Energie, 1% an die Informationsgesellschaft und 0,8% an die Bildung.

Der 2003 erschienene Sapir-Bericht* (der auf Anfragen der Kommission von einer achtköpfigen Expertengruppe verfasst wurde) bezeichnet den europäischen Haushalt als „historisches Relikt“. Die Autoren vertreten die Meinung, dass die Haushaltsstruktur nicht mehr den wirtschaftlichen Anforderungen zu Beginn des 21. Jahrhunderts, insbesondere den Ansprüchen an Ausbildung, Forschung und Entwicklung, Investitionen und Innovation, gerecht wird. Einige Reformen der letzten Jahre tragen diesen Besorgnissen Rechnung.

Aufgrund der Kosten im Zusammenhang mit der Erweiterung (Strukturbeihilfen und direkte Agrarzuschüsse an die neuen Mitgliedsländer), aber auch der scharfen Kritik seitens der Entwicklungsländer, deren Agrarproduktion durch die Subventionierung der GAP geschwächt wird, beschloss der Europäische Rat im Oktober 2002 die Agrarausgaben für die Zeit von 2007-2013 auf dem Niveau von 2006 einzufrieren, mit einer Steigerungsrate von 1%, um der Inflation Rechnung zu tragen. Diese Reform des GAP-Haushalts konnte jedoch nur dank vorhergehender tiefgreifender Reformen stattfinden:  Die McSharry-Reform von 1992 senkte die den Landwirten garantierten Preise und kompensierte diese Einschnitte durch eine direkte Bezuschussung der Produzenten entsprechend der Betriebsgröße. Die radikalere Reform des Jahres 2003 „entkoppelte“ die Erzeugung von den Beihilfen und ersetzte den Großteil der Direktbeihilfen an die Landwirte durch eine einheitliche Zahlung pro landwirtschaftlichen Betrieb, unabhängig von der Entwicklung der landwirtschaftlichen Erzeugung.

2.4.4. Wie verteilen sich die EU-Haushaltsausgaben für die regionale Entwicklung?

Im Jahre 2004 schlug die Europäische Kommission eine Neubestimmung der regionalen Entwicklung in den Bereichen Wachstum und Beschäftigung vor, wovon die Gesamtheit der Mitgliedsstaaten profitieren sollte; sie wollte diesem Bereich im Zeitraum von 2007-2013 einen Betrag im Gesamtvolumen von 330 Milliarden Euro zur Verfügung stellen, was einer Steigerung von mehr als 30% der hierfür vorgesehenen Ausgaben in diesem Zeitraum entspricht. Das führt nicht nur zu zusätzlichen Einschnitten in die GAP-Haushaltsmittel, deren Etat eingefroren wurde zu Gunsten der regionalen Entwicklung, sondern stellt auch eine weitgehende Neuorientierung der regionalen Entwicklung dar, die zur „Kohäsionspolitik“ wird und der von 2007 an drei neuformulierte Ziele vorgelegt werden. Der Vorschlag der Kommission wurde in die neuen „strategischen Leitlinien der Gemeinschaft“ aufgenommen, die im Juli 2005  im Rahmen der „Lissabonstrategie“ beschlossen wurden.

Ziele	Regionale Entwicklung (alt)	Kohäsionspolitik (neu)
Nr.1	Hilfe für Regionen mit Entwicklungsrückstand	Wirtschaftliche Konvergenz weniger entwickelter Regionen
Nr.2	Hilfe für Regionen bei der wirtschaftlichen und sozialen Umstellung	Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung
Nr.3	Ausbildung und Beschäftigung	Territoriale Zusammenarbeit

Das neue Ziel Nr.1 ist dem alten sehr ähnlich. Das Neue lässt sich vor allem an Ziel Nr. 2 erkennen. Früher konzentrierte sich die Unterstützung auf vorher festgelegt Gebiete. Mit dem neuen Ziel Nr. 2 können alle Gebiete die nicht unter das Ziel der „Konvergenz“ fallen (dazu gehören auch einige, die vom alten Ziel Nr.1 abgedeckt waren, es aber nach der EU-Erweiterung nicht mehr sind) von der Unterstützung der „Wettbewerbsfähigkeit“ profitieren. Es obliegt den Mitgliedsländern, die Regionen zu benennen, für die sie regionale Entwicklungsprogramme auflegen wollen. Diese Programme sollen „die Wettbewerbsfähigkeit und Attraktivität der Regionen stärken, wirtschaftliche und soziale Veränderungen befördern und Innovation, Informationsgesellschaft, Unternehmertum, Umweltschutz und Sicherheit fördern. Außerdem (...) sollen auf Grundlage der Europäischen Beschäftigungsstrategie die Anpassungsfähigkeit der Arbeitskräfte und Unternehmen und die Arbeitsmarktentwicklung hin zu sozialer Eingliederung gefördert werden.“

2.4.5. Wie werden die Haushaltsausgaben der EU nach diesen Veränderungen ab 2007 verteilt?

Die für 2007 vorgesehenen Ausgaben spiegeln zu einem bestimmten Maß die neue Entwicklung wieder. Der Haushalt ist mit 126,5 Milliarden Euro an Verpflichtungsermächtigungen festgelegt und folgendermaßen verteilt:

1. zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit und Kohäsion, Entwicklung des Wachstumspotenzials Europas und Förderung des Wohlstands in den Regionen der Union

• 35,3 Milliarden  für die Regionen der EU der 27 mit dem größten Entwicklungsrückstand im Sinne der Konvergenzabsicht der Kohäsionspolitik
• 10,2 Milliarden für Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung
• 5,9 Milliarden für Forschung und Entwicklung (+ 5,4%)
• 1 Milliarde für die Transport- und Energienetze (+ 32,9%)
• 0,9 Milliarden für Bildung und Ausbildung (+ 31%)

2. zum Schutz der natürlichen Ressourcen, zur Modernisierung der Landwirtschaft und zur Förderung der ländlichen Entwicklung sowie des Umweltschutzes:

• 42,7 Milliarden (+ 0,6%) für die GAP sensu stricto (Direktbeihilfen und Marktstützungsmaßnahmen)
• 12,4 Milliarden (+ 3%) für die ländliche Entwicklung
• 0,2 Milliarden (+ 17,9%) für den Umweltschutz

3. zur Festigung der Rolle der EU als globaler Akteur und Stärkung der Stabilität und des Wohlstands über ihre Grenzen hinaus:

• 1,2 Milliarden (+ 6,5%) für die Unterstützung der Beitrittskandidaten und potenziellen Kandidaten auf dem Balkan
• 1,4 Milliarden (+ 11,1%) für die Unterstützung der Nachbarländer im Osten und Süden („Nachbarschaftspolitik“)
• 2,2 Milliarden für andere Entwicklungsregionen  (AKP-Staaten, Asien und Lateinamerika)

4. zur Förderung der Unionsbürgerschaft, der Freiheit, Sicherheit und des Rechts:

• 0,6 Milliarden (+ 12,8%) für Sicherheit und Recht
• 0,6 Milliarden zur Förderung der Unionsbürgerschaft, darunter Ausgaben für Kultur, Jugend, Gesundheitswesen.

Schließlich belaufen sich die Verwaltungsausgaben aller EU-Organe bzw. Institutionen 2007 auf 6,9 Milliarden (+ 4,5%).

2.4.6. Welche Aufgabenstellungen von gemeinsamem Interesse werden aus dem aktuellen Haushalt nicht ausreichend finanziert?

Die obigen Angaben zeigen, dass im Haushalt für 2007 die zukunftsgerichteten Ausgaben (besonders für Umwelt, Bildung, Transport und Energie) stark angehoben werden. Doch das Ausgangsniveau dieses Anstiegs war sehr niedrig im Vergleich zu den Mitteln, die immer noch für die GAP und die Kohäsionspolitik zur Verfügung stehen. Hinzu kommt, dass es bei der Verteilung der Mittel für diese Programme anscheinend oft wie im „Selbstbedienungsladen“ zuzugehen scheint und jedes Land hauptsächlich darauf aus ist, seinen Anteil am Kuchen zu vergrößern oder zu erhalten, ohne die „gemeinsamen europäischen Interessen“ im Auge zu haben.

Und doch gibt es Bereiche, in denen es für die meisten Mitgliedstaaten der EU von Interesse wäre, gemeinsame Aktionen zu verfolgen, die noch über den Rahmen hinausgehen, der durch den gegenwärtigen Haushalt abgesteckt wird:

• Konjunkturelle Stabilisierung im europäischen Raum: Aufgrund der wirtschaftlichen Vielfalt kann es zu konjunkturellen Schwankungen kommen. In den Vereinigten Staaten (siehe 2.3.1.) garantiert die Größe des Bundeshaushalts denjenigen Regionen, die von einem unverhältnismäßigen wirtschaftlichen Schock betroffen sind, automatisch Zuschüsse. Einen solchen Finanzierungsmechanismus gibt es in der EU nicht, da er vom vergleichsweise geringen Etat nicht getragen würde. Man könnte zu diesem Zweck einen „interregionalen Konjunkturstabilisierungsfonds“ einsetzen, in den Länder einzahlen, die vor einer konjunkturellen „Überhitzung“ stehen. Dieser Fonds könnte Ländern in einer Rezession kurzzeitig finanzielle Sicherheit verschaffen und es ihnen erlauben, die Vorgaben des Stabilitätspaktes einzuhalten (siehe  Punkt 2.3.2), ohne gleich strenge Sparmaßnahmen einleiten zu müssen, welche die Rezession zu verschlimmern drohen.
• Energiepolitik: Europa hängt größtenteils von Benzin- und Gaslieferungen aus dem Ausland ab und  baut bei der Energielieferung auf die Zusammenarbeit der Netze auf seinem  Gebiet. Die EU-Mitgliedsstaaten haben offensichtlich ein gemeinsames Interesse daran, die Zahl ihrer Versorgungsquellen zu erhöhen und diese so gut wie möglich zu sichern, sowie bei den erneuerbaren Energien aktiv nach Ersatzmöglichkeiten zu suchen.
• Umweltschutz: die 2007 für diesen Posten vorgesehenen 200 Milliarden Euro erscheinen bei Weitem zu gering angesichts der gemeinsamen Probleme: Klimaerwärmung und Verwüstung bedrohen die Mittelmeerregion, Verschmutzung der Flüsse (insbesondere der Donau, die durch mehrere Länder fließt), Sicherheit der Atomanlagen.
• Forschung und Entwicklung: Diese berühren auch die Energiepolitik und den Umweltschutz.  Die Koordinierung der europäischen Forschungsprogramme und die Förderung der Mobilität von Wissenschaftlern zwischen Universitäten und Forschungszentren in Europa sind zwei Musterbeispiele für einen lohnenswerten Einsatz der Europäischen Union.

2.4.7. Welche Möglichkeiten gibt es, den europäischen Haushalt zu erhöhen?

In letzter Zeit wurde vor allem über folgende Ansätze nachgedacht:

• Erhöhung der Mehrwertsteuer-Eigenmittel (siehe Punkt 2.4.2) durch eine Anhebung des Steuersatzes. Dieser Weg bietet zwei Vorteile, da er sich erstens auf eine bereits existierende Steuer stützt (es müssen also keine neuen Verwaltungsstrukturen aufgebaut werden) und sich hierfür zweitens mit dem Verbrauch eine breite Besteuerungsgrundlage anbietet. Allerdings reduzieren die in einigen Ländern bestehende Nullbesteuerung und die obengenannten Überlegungen zur Ausgewogenheit bzw. zum Gleichgewicht die Möglichkeiten, diesen Teil der Eigenmittel zu erhöhen.

• Berechnung einer Körperschaftssteuer: Dies setzt zunächst voraus, dass die Grundlage dieser Steuer harmonisiert ist, was noch nicht der Fall ist (siehe Punkt 2.3.4).

• Energiesteuer: Diese Option ist insofern interessanter, da sie in eine europäische Energiepolitik integriert werden könnte, welche sich noch im Aufbau befindet, und sie zudem ein Mittel der Umweltpolitik werden könnte.

• Europasteuer: eine Steuer, die direkt beim Steuerzahler erhoben werden würde, ohne den Umweg über den nationalen Haushalt zu gehen. Dies hätte den unbestreitbaren Vorteil, dass eine direkte Verbindung zwischen den Bürgern Europas und der EU geschaffen würde, was auch die politische Legitimität der EU verbessern würde. Um Akzeptanz bei den Bürgern zu finden, müsste diese neue Steuer jedoch eine der folgenden Bedingungen erfüllen:

• Kein Anstieg der allgemeinen Steuerlast, die auf den europäischen Steuerzahlern lastet. Da diese Bedingung den Nationalstaaten abverlangt, einen weiteren Teil ihrer Besteuerungsbefugnis an die Europäischen Organe abzutreten, wird sie sicherlich nur von einigen unter ihnen akzeptiert werden.
• Verwendung für nachvollziehbare und weithin anerkannte Tätigkeiten der EU. In Meinungsumfragen spricht sich eine Mehrheit der Bürger dafür aus, mehr für einen Zuwachs an Sicherheit, Mobilität, den Umweltschutz, einen besseren Umgang mit der Globalisierung auszugeben. Sollte die EU ihnen dies bieten, würden viele einer solchen Steuer zustimmen. Dies wäre die Voraussetzung dafür, dass die EU in Bereichen handeln könnte (siehe Punkt 2.4.4), in denen sie mehr Kompetenzen als die Nationalstaaten hat und besser als bis jetzt das gemeinsame europäische Interesse verfolgen könnte.