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1.2.4.1. Warum muß ein Land die Konvergenzkriterien bzw. die „Maastricht-Kriterien“ vor der Einführung des Euro erfüllen ?

Die Währungsunruhen der Vergangenheit in Europa sind die Folge einer von Land zu Land zu unterschiedlichen und laxen Wirtschafts- und Steuerpolitik. Nach den geltenden Bestimmungen bleibt die Wirtschaftspolitik der WWU im Verantwortungsbereich der Mitgliedstaaten, sie ist jedoch „von allgemeinem Interesse“.

Um jedoch eine dauerhafte WWU und eine stabile einheitliche Währung zu erzielen, müssen die Länder, die sich an ihr beteiligen wollen, vermeiden, dass die Wirtschaftspolitiken zu stark voneinander abweichen. Die Einhaltung der Konvergenzkriterien spiegelt die Bereitschaft eines Landes, eine nachhaltige Wirtschaftskultur zu betreiben, die nicht von der Währungspolitik abhängt, wenn es darum geht, Unzulänglichkeiten auszugleichen.

The convergence criteria, by Chris Huhne.
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Damit eine Währungsunion zwischen Ländern, die von einander unabhängige Wirtschaftspolitiken verfolgen, den gleichen Leitzinssatz halten kann, müssen diese Länder ihre Inflationsraten* einander annähern und eine kohärente Haushaltspolitik betreiben.

Zwei weitere Überlegungen: einerseits muß vermieden werden, dass die Länder, die eine gute Haushaltspolitik betreiben, nicht für diejenigen zahlen müssen, die eine lasche Politik betreiben. Andererseits ist es nicht unbedingt im Interesse eines Landes, die strenge Führung  der WWU zu akzeptieren, wenn seine Wirtschaft noch nicht darauf vorbereitet ist. Dabei würde es zu einem Verlust der Wettbewerbsfähigkeit und der Beschäftigung kommen, Folgen, die sehr bald von der Gesellschaft nicht mehr akzeptiert werden würden.

Nach ihrem Beitritt zur WWU behalten die Länder, solange es noch  keine europäische Harmonisierung in diesem Bereich gibt, ihre Haushalts- und Steuerhoheit. Andererseits müssen sie aber die Bedingungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts einhalten, (siehe das diesem Thema gewidmete Kapitel unter der Überschrift „Leistung des Euro“) der die gleichen Normen für die Verwaltung der öffentlichen Finanzen aufführt, wie die, die durch die Konvergenzkriterien gefordert werden.

1.2.4.2. Welche Konvergenzkriterien enthalt der Vertrag zur Europäischen Union ?

Im Unionsvertrag sind vier Kriterien festgelegt:

Art. 109 J.1: „In den Berichten (der Europäischen Kommission und des EWI) wird ferner (zusätzlich zur Angleichung der innerstaatlichen Rechtsvorschriften und der Unabhängigkeit der Zentralbank* gegenüber der Politik) geprüft, ob ein hoher Grad an Konvergenz auf längere Dauer erreicht wurde und zwar durch Analyse, in welchem Maße jeder Mitgliedstaat folgende Kriterien erfüllt:

• Erreichung eines hohen Maßes an Preisstabilität, ersichtlich aus einer Inflationsrate, die sich der jener drei Mitgliedstaaten mit der niedrigsten Inflationsrate nähert;
• Eine solide Situation der öffentlichen Finanzen, wobei das öffentliche Defizit* und die Gesamtverschuldung * bestimmte Grenzwerte nicht überschreiten dürfen;
• Einhaltung der normalen Schwankungsbreiten*, die im Wechselkursmechanismus des Europäischen Währungssystems mindestens für zwei Jahre vorgesehen sind, ohne Abwertung einer Währung gegenüber derjenigen eines anderen Mitgliedstaates;
• Dauerhaftigkeit der von dem Mitgliedstaat erreichten Konvergenz und seiner Teilnahme am Wechselkursmechanismus des Europäischen Währungssystems, was sich im Niveau der langfristigen Zinssätze zum Ausdruck kommt.

Entwicklung der Konvergenzkriterien bis 1999.
© Promeuro – Abbildung 1.2.4.a

1.2.4.3. Welche Ebenen sind einzuhalten ?

• Die Inflation darf die durchschnittliche Inflationsrate der drei leistungsfähigsten Länder um nicht mehr als 1,5% übersteigen,

• Bei den öffentlichen Finanzen darf der Nettofinanzbedarf der Zentralregierung, der regionalen und örtlichen Verwaltungen einschließlich der Sozialversicherung eine Höchstgrenze von 3% des Bruttoinlandsprodukts (BIP) nicht überschreiten und die Bruttoverschuldung* darf nicht mehr als 60% des BIP betragen. Diese doppelten Kriterien bei den öffentlichen Finanzen führte die Kommentatoren zu der Feststellung, es gäbe eigentlich fünf Konvergenzkriterien.

• Bei den langfristigen Zinssätzen darf der Zinssatz der staatlichen Schuldverschreibungen 2% des Durchschnittssatzes der Länder mit der niedrigsten Inflation nicht überschreiten.

Konvergenz der Inflationsraten in den Ländern der Union von 1990 bis 2001.
© Promeuro – Abbildung 1.2.4.b

1.2.4.4. Konnten die Konvergenzkriterien gelockert werden ?

Zur Lockerung der Konvergenzkriterien , z.B. zur Minderung ihrer sozialpolitischen Auswirkungen, wäre ein einstimmiger Beschluß der Unterzeichner des Vertrages erforderlich gewesen. Diese Möglichkeit war jedoch nicht realistisch. Der Vertrag sieht bei der Anwendung der Kriterien zur öffentlichen Verschuldung einen gewissen Spielraum vor, die der Rat in Anspruch nehmen konnte, ohne eine Änderung des Vertrages vornehmen zu müssen. Die Auswahl der Mitglieder der WWU „beruht“ auf diesen Kriterien, erfordert aber nicht deren strenge Anwendung. Deshalb galten Belgien und Italien (mit einer öffentlichen Verschuldung von über 100%, die jedoch rückläufig war) als beitrittsfähige Länder während Griechenland noch zusätzliche Anstrengungen unternehmen musste. Sowohl die Entwicklung als das Niveau der Kriterien werden berücksichtigt und zwar sowohl bezüglich der Länder, die bereits der WWU angehören, als auch bezüglich der künftigen Mitglieder.

Öffentliches Defizit
© Promeuro – Abbildung 1.2.4.c

 

Schulden in Euro pro Einwohner und in % des BIP.
© Promeuro – Abbildung 1.2.4.d

Konkret dient das Kriterium des Wechselkurses* zur Überprüfung, ob ein Land imstande ist, seine Wirtschaft zu führen, ohne seine Parität* ändern zu müssen. Die Währung eines Landes muß mindestens zwei Jahre am Wechselkursmechanismus teilgenommen haben, ohne ihre Schwankungsbandbreite von 2,25% um den zentralen Kurs zu überschreiten.

Im März 1998 hielten zehn Währungen dieses Kriterium streng ein: der belgische Franc (BEF), die dänische Krone (DKK), die deutsche Mark (DEM), die spanische Peseta (ESP), der französische Franc (FRF), das irische Pfund (IEP), der luxemburgische Franc (LUF), der holländische Gulden (NLG), der österreichische Schilling (ATS) und der portugiesische Escudo (PTE).

Geschichte des Verhältnisses der Wechselkurse einiger Währungen der Gemeinschaft (DEM, FRF, GBP, usw.) zum ECU
© Promeuro – Abbildung 1.2.4.e

Geschichte des Verhältnisses der Wechselkurse einiger Währungen der Gemeinschaft (ITL, ESP, GRD, usw.) zum ECU.
© Promeuro – Abbildung 1.2.4.f

Die große Mehrheit der teilnehmenden Währungen blieben mit Ausnahme des irischen Pfunds, das lange unter seinem zentralen Kurs geblieben ist, während des Referenzzeitraums (März 1996-Februar 1998) um ihren Hauptkurs* gruppiert. Im März 1998 wurde es im Verhältnis zu den anderen Währungen um 3% aufgewertet.

Die finnische Mark und die italienische Lira traten dem Wechselkursmechanismus im Oktober 1996 und November 1996 bei, d.h. weniger als zwei Jahre vor ihrer Zulassung. Die beiden Währungen haben in den zwei Jahren des Referenzzeitraumes keine größeren Störungen erlebt.
Drei Währungen haben sich im Referenzzeitraum nicht am Wechselkursmechanismus beteiligt: die schwedische Krone, das Pfund Sterling (GBP) und die griechische Drachme (GRD). Letztere ist dem Mechanismus im März 1998 beigetreten.

Während des Konvergenzprozesses konnten die weniger entwickelten Länder ein schnelleres Wirtschaftswachstum und ein höhere Inflation verzeichnen, als die fortschrittlicheren Länder (Balassa-Samuelson-Effekt). Eine gewisse Flexibilität in Bezug auf dieses Phänomen war also gerechtfertigt.

Dann wurde auch die zweijährige Einhaltung der Bandbreite innerhalb zweier vom Europäischen Währungssystem (EWS) festgelegten Grenzwerte durch die Landeswährung eines Bewerberlandes kritisiert, da die Währungsbehörden eines solchen Landes daran gehindert wurde, die Währung auf ein wirtschaftlich vertretbares Niveau zu bringen, bevor sie unwiederbringlich an den Euro gekoppelt wurde. Dies trifft besonders für Großbritannien zu, das durch seine unselige Erfahrung mit dem „black Wednesday“ im September 1997 traumatisiert war, als das GBP plötzlich wegen seiner von derjenigen der Länder Kontinentaleuropas zu stark abweichenden Wirtschaftspolitik und wegen eines massiven spekulativen Angriffs das EWS unerwartet verlassen musste.

1.2.4.5. Warum wurden die Konvergenzkriterien kritisiert ?

Die anfänglichen Bemühungen um eine Konvergenz in Europa fielen mit einer tiefgreifenden Rezession zusammen, die zu hoher Arbeitslosigkeit führte. In einigen Ländern waren infolgedessen strukturelle Anpassungen erforderlich, die hohe soziale Kosten mit sich brachten. Der Bürger hatte folglich nicht zu Unrecht den Eindruck, dass es gerade die Bedürftigsten waren, die am meisten unter den gesellschaftlichen Reformen zu leiden hatten. Eine ähnliche Situation wurde übrigens bei strukturellen Anpassungen in den unterentwickelten Ländern beobachtet.

Die Konvergenzkriterien wurden zwar wegen folgender Faktoren kritisiert:

• wegen des zu erreichende hohe Niveau angesichts des Abstands, den einige Staaten zum festgelegten Schwellenwert aufwiesen,

• wegen der Anwendung der Konvergenzkriterien auch bei - im Verhältnis zu anderen- schwächeren Volkswirtschaften mit dem damit verbundenen Preis im sozialen Sektor,

• wegen der zum Erreichen der Kriterien festgelegten, sehr knappen Fristen,

• ob sie überhaupt zum Zeitpunkt einer tiefgreifenden wirtschaftlichen Krise angemessen waren,

• wegen der  Priorität, die ihnen nach der einmal verwirklichten WWU zukam,

das eigentliche Prinzip größerer wirtschaftlicher Konvergenz in der Union wurde jedoch  nur selten in Frage gestellt. Der Grundsatz der Stabilität der künftigen europäischen Währung war eine Forderung der Verbraucherverbände und die Konvergenzkriterien waren Teil des von allen Ländern  ratifizierten Vertrages. Die mangelhafte Stabilität der europäischen Währungen in der Vergangenheit erforderte von jedem künftigen Mitglied der WWU die eindeutige Bestätigung dessen Willens, eine strenge Währungspolitik zu betreiben, bevor es in den Genuß der Vorteile des Euro kam. Daher ist von wesentlicher Bedeutung, dass die vom Europäischen Rat von Dublin im Dezember 1996 verabschiedeten Bedingungen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes eingehalten werden.

Hans Tietmeyer

Glossar Personenverzeichnis„Der Beitritt zur Währungsunion begründet  eine Gemeinschaft der Solidarität, ja sogar eine Risikogemeinschaft, die, um dauerhaft bestehen zu können,  politische Anbindung und eine größere politische Integration erforderlich macht.“
Hans Tietmeyer*, Präsident der Bundesbank in der Zeitung „Le Monde“ v. 15.Februar 1995

1.2.4.6. Bestand das Risiko, dass die WWU nicht stattfinden bzw. verschoben werden würde ?

Ende 1997 hielten die meisten Beobachter das Risiko einer Verschiebung der Einführung des Euro auf Januar 1999 für sehr gering. Die Finanzanalysten führten jedoch folgende Ereignisse ins Feld, die möglicherweise zu einer Verschiebung der Einführung der WWU hätten führen können:

• Eine größere Störung an den Geldmärkten, die den in den Jahren davor zu beobachtenden zunehmenden Zusammenhalt zwischen den Staaten der Union und die Fortführung der wirtschaftlichen Konvergenz  hätten gefährden können,

• Die Länder, die Motor der WWU waren, die Konvergenzkriterien 1998 aber nicht mehr würden erfüllen können;

• schwere und anhaltende soziale Unruhen als Reaktion sowohl auf die Härte, mit der anfänglich die Sanierung der Staatsfinanzen in einer Zeit der wirtschaftlichen Rezession verbunden war, als auch auf die tiefgreifenden Änderungen hin, denen die Wirtschaft in Europa ausgesetzt ist, auch wenn diese nichts mit der einheitlichen Währung zu tun haben;

• Verzögerungen bei Regierungen und privaten Unternehmen bei der Umstellung auf den Euro. Im Idealfall sollte der Euro sofort verwendet werden, z.B. bei der Steuerzahlung, bei gebundenen Preisen oder bei Zahlungssystemen;

• die Weigerung der Bürger und eines großen Teils des Handels, den Euro schrittweise in der Übergangszeit einzuführen (1999 bis 2002), was die Rücknahme der nationalen Zahlungsmittel 2002 erschwert hätte. Die mangelnde Teilnahme seitens der Bevölkerung stellte ein Risiko dar, das die Einführung des Euro hätte vereiteln können. Diese mangelnde Beteiligung war als bedeutendes Risiko erkannt worden, vor allem durch die EIB.

Mit der am 12. September 1997 vom Finanz- bzw. Wirtschaftsministerrat (Ecofin) in Luxemburg getroffene Entscheidung, von Mai 1998 an die gegenseitigen Wechselkurse  
unter den an der WWU beteiligten Währungen einzufrieren (nicht im Verhältnis zum Ecu) sollte die Risiken währungspolitischer Störungen während der heiklen Zeit vor der Umstellung auf den Euro am 1. Januar 1999 verringert werden.

Heute ist festzustellen, dass trotz der Störungen an den Kapitalmärkten, die schlimmer waren, als vorauszusehen (schwere Krise in Asien, Russland bzw. in Südamerika) die erfolgreichen Maßnahmen zur Sanierung der öffentlichen Finanzen und die Aussicht, sich am Euro zu beteiligen, die Stabilität gebracht haben, die den Finanzmärkten und deren Mitgliedern versprochen worden war.

Konvergenz der langfristigen Nominalzinssätze.
© Promeuro – Abbildung 1.2.4.g

1.2.4.7. Was sind die langfristigeren Auswirkungen der Anwendung der Konvergenzkriterien durch die Mitgliedstaaten vor der Einführung des Euro ?

Die Einhaltung der Konvergenzkriterien hatte für die Mitgliedstaaten, die den Wunsch hatten, den Euro einzuführen, eine nachhaltige Sanierung ihrer öffentlichen Finanzen zur Folge. Zu diesem Zweck haben die 11 Mitgliedstaaten, die den Euro eingeführt haben, den Stabilitäts- und Wachstumspakt ratifiziert, in dem die als Eintrittsbedingungen festgelegten Schwellen bestätigt werden und wo festgelegt wird, dass dieselben Mitgliedstaaten danach streben, ihre Konten für die Dauer eines Konjunkturzyklus auszugleichen (siehe Kapitel zum Stabilitäts- und Wachstumspakt) Diese Bedingungen waren insbesondere von Deutschland aufgestellt worden, das befürchtete, dass es Ländern mit chronischem öffentlichen Defizit – ganz besonders Frankreich und mehrere Mittelmeerländer – nicht gelingen würde, die Haushaltsdisziplin beizubehalten, die vor dem Beitritt zur Eurozone akzeptiert worden war und dass dadurch die Stabilität der neuen Währung bedroht sei.

Es hat sich gezeigt, dass

• Bestimmte Mitgliedstaaten, besonders Italien und Griechenland, Statistiken vorgelegt haben, die das Ausmaß ihrer öffentlichen Defizite und Schulden nicht richtig wiedergaben;

• die Befugnisse der Europäischen Kommission, die im Pakt festgelegten Schwellen einhalten zu lassen, durch den Europäischen Rat stark abgeschwächt worden sind;

• Deutschland und Frankreich im November 2003 die Erlaubnis erhielten, die Einhaltung des Paktes aufgrund ihrer Unfähigkeit, die Grenze des öffentlichen Defizits von 3% im Jahr einhalten zu können, für mehrere Jahre zu unterbrechen;

• die schwache wirtschaftliche Lage in der Eurozone und die große und anhaltende Arbeitslosigkeit dazu geführt haben, dass eine zunehmende Zahl  Länder den Pakt nicht mehr respektierte.

Ohne dass, zumindest bis heute die Stabilität des Euro bedroht worden wäre, insbesondere aufgrund einer ähnlichen Situation in den Vereinigten Staaten, kann deshalb der Schluß gezogen werden, dass die Anwendung der Konvergenzkriterien keine nachhaltige Änderung der wirtschaftlichen Kultur der Mitgliedstaaten zur Folge gehabt hat, insbesondere in den Ländern, die sich am wenigsten bei der Umstrukturierung bemüht haben, um der Eurozone beizutreten. Das führte dazu, dass einigen Befürwortern des Euro öffentlich gesagt wurde, er sei zu früh eingeführt worden, denn die Stabilität, die er biete habe den chronisch defizitären Staaten gestattet, ihre Politik fortzusetzen, ohne Währungskorrekturen auf den internationalen Märkten vornehmen zu müssen.